La bureaucratie a ses raisons que la raison ne peut pas comprendre

Les anecdotes dénonçant les stupidités bureaucratiques croissent proportionnellement à la taille de l’État, pour le plus grand plaisir des médias. Dans tous les domaines gérés par l’État : Santé, Éducation, Environnement, Fiscalité, Culture, Agriculture, etc. les règlements sont interprétés le plus étroitement possible pour protéger l’État et ses fonctionnaires au détriment de la population. Quoi de mieux pour se protéger les fesses que de ne jamais dévier de la lettre de la loi. Cette culture est le résultat naturel d’une fonction publique déresponsabilisée et non imputable.

En juillet dernier, Gabrielle Duchaine de La Presse rapportait le cas du 56 Chemin Val-des-Bois à Laval. Cette maison de soins de longue durée abrite huit adultes lourdement handicapés. Le gouvernement paie monsieur Sylvain D’Astous, le propriétaire, 50 000 $ par locataire par année. Ce montant est nettement insuffisant pour embaucher le personnel requis pour le bon fonctionnement de la maison compte tenu des conditions de dépendance de ses locataires. Monsieur D’Astous doit donc se taper des semaines de 80 heures pour assurer un service de qualité à ses locataires.

Par contre, selon le rapport du Vérificateur général, l’Agence de la Santé et des Services sociaux paie le CHSLD Côté Jardins de Québec, plus de 70 000 $ par locataire par année. Pourtant, il est peu probable que les 256 locataires de ce CHSLD soient tous aussi lourdement handicapés que les huit locataires de monsieur D’Astous.

Le gros bon sens indique donc que monsieur D’Astous devrait recevoir plus de 70 000 $ par locataire par année. Mais le gros bon sens n’a aucune influence sur la logique bureaucratique. Les fonctionnaires sont guidés par des règles que la raison du moyen des mortels ne peut pas comprendre.

Donc, monsieur D’Astous n’a d’autres choix que de fermer sa résidence. Les locataires y vivent heureux depuis plusieurs années, mais ils devront déménager et se réadapter à un nouvel environnement. Cela leur imposera un stress considérable, mais la grille de décision des fonctionnaires a priorité sur leur bien-être.

Les Fonctionnaires (55/55)

Le livre de Jean Laliberté, Les fonctionnaires, explique merveilleusement bien les inefficacités inhérentes à la fonction publique. À la lecture de ce livre il ne peut y avoir qu’une conclusion : le gouvernement sera toujours un piètre fournisseur de service.
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Résumé (p. 148-151)

Les caractéristiques et le fonctionnement de l’appareil public ont été exposés dans la première partie du livre. Il n’est sans doute pas inutile de faire ici un sommaire des principaux constats :

• l’État prend énormément de place dans les sociétés canadienne et québécoise; on lui demande de s’occuper d’à peu près tous les problèmes;
• pour soutenir l’action gouvernementale, une panoplie d’institutions administratives et d’organismes de services sont nécessaires;
• la fonction publique occupe une place centrale dans l’administration de l’État, car sa tâche principale est de soutenir les ministres dans l’élaboration des politiques et le contrôle des activité étatiques;
• l’administration publique a une composante politique et une compsante administrative; ce caractère bicéphale en fait une institution dont la fonctionnement est souvent chaotique;
  les politiciens et les bureaucrates ont des valeurs, des objectifs et des modes de fonctionnement différents et les tensions entre les deux groupes sont constantes;
• au sein d’un ministère, le ministre et son entourage politique constituent une sorte de clan qui fonctionne de façon plutôt informelle face à une bureaucratie où tout est rigidifié, catégorisé et compartimenté;
• les politiciens utilisent une grille de décision dans laquelle les considérations de rigueur administrative, d’efficacité, d’efficience et de rentabilité économique sont secondaires;
  le premier ministre occupe une position prédominante au sein du gouvernement et concentre dans ses mains énormément de pouvoir;
• un ministre doit se préoccuper avant tout de sa réélection et de celle du gouvernement auquel il appartient; son défi est d’utiliser les ressources de son ministère pour favoriser ses électeurs et la région dont il est politiquement responsable;
• les fonctionnaires doivent demeurer anonymes et rester dans l’ombre; tout fonctionnaire qui s’affiche publiquement usurpe la place de son ministre;
• un sous-ministre est d’abord un conseiller du ministre avant d’être le principal administrateur du ministère;
• pour la majorité des fonctionnaires, un poste dans la fonction publique est un emploi comme un autre; cependant, étant donné que les décisions sont souvent prises sur la base de critères politiques, elles son incompréhensibles pour eux et il en résulte un climat de méfiance et de crainte;
• la fonction publique travaille dans une maison de verre; ses faits et gestes sont surveillés par diverses institutions qui sont autant de chiens de garde; la suspicion est généralisée;
  c’est une organisation bancale parce que les impératifs politiques interfèrent souvent avec le travail des fonctionnaires qui est d’appliquer les lois et les règlements;
• c’est aussi une organisation qui possède des traits bureaucratiques fortement ancrés : un système hiérarchique lourd, une spécialisation poussée des tâches et des règles excessivement nombreuses;
• le fait que l’administration publique soit en situation de monopole ne fait qu’exacerber son caractère bureaucratique, ce qui explique sa piètre productivité, sa faible tolérance au risque et son aversion au changement; elle est privée de l’attribut essentiel qui fait la force du secteur privé, la concurrence;
• les exigences de transparence, de responsabilité et d’imputabilité sont contraignantes; leur mise en oeuvre rencontre beaucoup d’obstacles;
• les fonctionnaires jouent un rôle déterminant dans l’élaboration des politiques publiques, mais bien d’autres influences sont à l’oeuvre; les mécanismes pour assurer l’intégration et la cohérence des politiques sont peu efficaces;
• l’efficacité, la productivité et la réduction des coûts ne sont pas pour la fonction publique des préoccupations importantes; cette dernière est plutôt axée sur la conformité, la régularité et la continuité; de plus, la résistance au changement est énorme;
• le fonctionnement interne de la machine administrative est d’une grande lourdeur et coûte excessivement cher; la gestion du personnel et la gestion financière sont soumises à des contraintes considérables; les systèmes de récompenses et de punitions y sont déficients;
• il est très difficile de mesurer le rendement du secteur public parce que les objectifs ne sont pas formulés de façon mesurable et qu’ils sont souvent incohérents et parfois même contradictoires; de plus, l’évaluation des résultats telle qu’on la pratique entraîne des effets pervers qui nuisent au bon fonctionnement de l’administration;
• les tentatives de réformes de l’administration publique ont été fort nombreuses et plus ou moins réussies, certaines s’avérant des échecs flagrants; les solutions proposées sont pour la plupart utopiques, car elles ne tiennent pas compte des impératifs propres aux institutions et aux processus politiques.
  

NDLR : À la lecture du livre de Jean Laliberté, Les Fonctionnaires, il est bien évident que l’administration publique est inefficace par définition. C’est pourquoi il est essentiel de limiter les rôles de l’État à ceux de législateur, contrôleur et gendarme. Dans une telle société, les services gouvernementaux (santé, éducation, surveillance, etc.) sont confiés à des entreprises privées en concurrence entre elles.

Les Fonctionnaires (54/55)

Le livre de Jean Laliberté, Les fonctionnaires, explique merveilleusement bien les inefficacités inhérentes à la fonction publique. À la lecture de ce livre il ne peut y avoir qu’une conclusion : le gouvernement sera toujours un piètre fournisseur de service.

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Comme les résultats ne sont pas mesurables, les plus rusés font valoir leur performance en mettant l’accent sur leur charge de travail élevée, leurs heures supplémentaires et le nombre de problèmes qui leur sont confiés de façon à donner l’impression qu’ils sont très occupés. Ils comptent sur le fait que la perception que les autres ont de leurs efforts et de leurs succès est plus importante que les faits eux-mêmes.

Les roublards ont l’art de présenter le travail des autres comme s’il s’agissait du leur. Une autre de leurs tactiques est de faire en sorte de recevoir une copie de tout ce qui se fait et, en prenant connaissance des efforts de tous, de donner l’impression de tout connaître. Ils utilisent de nouveaux mots et de nouveaux concepts et semblent être des employés extraordinaires aux yeux de leurs supérieurs. Ils n’hésitent pas à consacrer beaucoup de temps à promouvoir leurs réalisations réelles ou imaginaires, alors que la plupart des autres se contentent de faire consciencieusement leur travail. Ces derniers passent alors pour des gens qui ne sont chargés que de tâches faciles et routinières.

Parmi les activités les plus rentables pour les carriéristes, on retrouve celles de construire et d’utiliser leur réseau de contact. (p. 216-217)

Les Fonctionnaires (53/55)

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..... Savoir fixer les bonnes priorités est un art que seuls les plus habiles et les plus perspicaces arrivent à maîtriser. Une des astuces est de ne jamais fixer d’échéance en fonction du temps requis pour terminer la tâche demandée, mais plutôt en fonction des attentes du patron, des circonstances ou des risques impliqués. Le temps est plus souvent un allié qu’un adversaire du fonctionnaire politiquement habile : il permet à des éléments nouveaux de faire surface, il donne l’occasion de regarder les cho0ses sous d’autres angles, il fait ressortir de nouveaux enjeux et il permet aux divers acteurs d’évoluer et de changer d’idée. Compte tenu du fait que tous tiennent pour acquis que la fonction publique agit avec lenteur et que les délais sont nécessairement longs, il n’est habituellement pas nécessaire de brûler les étapes. Une bonne analyse du contexte, des intervenants concernés et des positions respectives des alliés et des adversaires s’impose avant de fixer les dates cibles pour chaque étape du travail. Il faut, bien sûr, donner l’impression d’agir rapidement, mais la meilleure ligne de conduite est souvent, comme on l’a vu plus haut, dictée par la devise « hâte-toi lentement ». (p. 193-194)

Les Fonctionnaires (52/55)

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Il est très fréquent que les gestes ne suivent pas les paroles. Tout comme les politiciens qui dissocient les discours et les actions comme s’il s’agissait de deux univers parallèles, les fonctionnaires ont tendance à proclamer les idées présentement à la mode, mais font en sorte que rien ne change. Ils parleront, par exemple, de la nécessité d’un service personnalisé, mais insisteront pour que tous les clients soient traités également; ils souligneront la nécessité de sang neuf dans la fonction publique, mais ne feront que des nominations à l’interne; ils diront qu’il faut mettre l’accent sur les résultats, mais exigeront le respect de toutes les procédures et de toutes les règles. Les fonctionnaires ne doivent donc pas se fier aux discours, ni à ceux des politiciens ni à ceux des fonctionnaires, pour savoir ce qui est attendu d’eux : ils doivent apprendre à observer les gestes et à limiter les actions, car les modèles de comportement à suivre ne sont pas ceux qui sont proclamés, mais ceux qui sont mis en pratique.

Les Fonctionnaires (51/55)

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Les discussions sur les valeurs et l’éthique prennent beaucoup de place dans la fonction publique. Les valeurs sont des principes d’action qui guident les façons de se comporter et d’effectuer son travail. C’est ainsi que la justice, l’intégrité et le respect de la loi, pour n’en mentionner que quelques unes, sont présentés comme des valeurs fondamentales.

L’éthique désigne les règles morales qui régissent la conduite des individus. Elle s’apparente à la déontologie qui est l’ensemble des devoirs d’un membre d’une profession. C’est ainsi qu’on parle de code d’éthique ou de code de déontologie pour signifier les principes moraux qui devraient inspirer les comportements des fonctionnaires.

Pour les adeptes des jeux politiques, les valeurs et l’éthique ne sont cependant que des principes que l’on proclame sans qu’on se sente obligé de les appliquer. À l’image de la vertu, on en parle beaucoup, mais on ne met pas toujours en pratique ce qu’on dit. La franchise et la transparence sont de belles qualités, mais ne sont nécessairement celles qui aident à l’emporter sur les adversaires. La devise des combinards est : Good guys finish last, phrase qu’on peut traduire par « les honnêtes hommes sont toujours perdants ». Pour eux, s’imposer des règles morales est l’équivalent d’aller à la guerre en gentlemen. (p. 188-189)

Les Fonctionnaires (50/55)

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Dans la fonction publique, le pouvoir tient en grande partie à l’information dont on dispose. Celui pour qui les jeux politiques sont importants sait que l’information est une ressource précieuse et cherche constamment à en recueillir. Les documents, les courriels, les discussions de corridor, les confidences, les commérages, etc., sont tous des éléments constituant les pièces d’un casse-tête lui permettant d’expliciter ses soupçons, ses questions et ses idées.

L’information est vue comme une monnaie d’échange et les fonctionnaires politiquement habiles insistent sur la réciprocité. La donner sans contrepartie s’apparente pour eux à du gaspillage. Ils ne fournissent aucune information sur-le-champ. Pour montrer que l’information à un prix, ils disent aux collègues et aux subalternes qui la demandent qu’ils vont y penser, qu’ils doivent chercher et leur laissent entendre que c’est compliqué. Les demandeurs sont ainsi amenés à croire qu’une faveur importante leur est faite et qu’ils ont contracté une dette. Par ailleurs, ces mêmes intrigants pratiquent l’art de soutirer de l’information stratégique en faisant croire à leur interlocuteur que c’est anodin, par exemple savoir d’une secrétaire qui le patron rencontre, sur quel dossier il travaille et quel est le contenu de son agenda. (p. 171-172)

Les Fonctionnaires (49/55)

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Les ministères sont des organisations politiques et leur objectif ultime est de mettre le ministre en vedette et de le faire bien paraître. Si ce dernier se retrouve dans une situation embarrassante, toutes les ressources du ministère doivent être utilisées pour lui permettre de s’en sortir.

En règle générale, le ministre doit occuper seul le devant de la scène et obtenir tout le crédit pour les bons coups. Tout haut fonctionnaire qui intervient publiquement risque de porter ombrage à son ministre. Les seules exceptions sont les cas où il s’agit d’annoncer une mauvaise nouvelle ou d’assumer le blâme pour une erreur ou une bévue. Les fonctionnaires constituent alors de commodes boucs émissaires. Lorsque la responsabilité politique du ministre est mise en cause, une excellente façon de détourner l’attention du public est de pointer du doigt les procédures ou les façons de faire administratives et, par conséquent, de faire porter le blâme par la machine administrative. (p. 171)

Les Fonctionnaires (48/55)

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Le fonctionnaire politiquement astucieux apprend vite à ne pas tenir compte du discours officiel qui proclame que pour obtenir des promotions il suffit de s’en remettre au système du mérite et de se consacrer tout entier à son travail pour devenir le meilleur. Tout ce qui est accompli dans l’ombre n’aide aucunement à progresser dans la carrière. Besogner sans se préoccuper du jeu politique est la meilleure façon de passer inaperçu. Pire encore, les bonnes intentions de se consacrer entièrement à son travail peuvent être interprétées négativement : on dira d’une personne qui est trop préoccupée par son travail qu’elle est antisociale, froide, réservée, indépendante et mauvaise communicatrice.

Ceux qui veulent avancer doivent consacrer beaucoup de temps et d’efforts à se faire connaître et apprécier de leurs supérieurs. Ils doivent être dans les bonnes grâces des autorités afin d’obtenir les mandats qui leur permettent de se mettre en valeur, de rencontrer les dirigeants du ministère et de faire parler d’eux. Il leur faut aussi se préoccuper de mettre leurs réalisations en valeur autant que de les mener à bien. Un bon réseau est un outil indispensable pour ce faire et pour faire progresser sa carrière. (p. 167)

Les Fonctionnaires (47/55)

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Les employés qui partagent l’éthique traditionnelle du travail pensent que le travail bien fait comporte sa propre récompense et que leur labeur sera ultimement récompensé. Ils croient que ce qui compte est de travailler fort et d’acquérir de nouvelles habilités. Pour eux, le système du mérite reconnaît la compétence et les efforts.

Dans les faits, cependant, le fonctionnaire qui accomplit efficacement tout ce qu’on lui demande et qui ne dit pas un mot plus haut que l’autre constatera que sa contribution passe inaperçue. Ceux qui réussissent sont ceux qui ont compris et intégré la culture organisationnelle de la fonction publique et qui s’adonne à la micropolitique. (p. 156)

Les Fonctionnaires (46/55)

En simplifiant quelque peu, on peut dire que ce qui distingue les gestes politiques des actions à caractère économique est qu’ils sont posés en vue d’obtenir des appuis ou du pouvoir plutôt que pour faire de l’argent. Ainsi, un consommateur qui encourage un commerçant local, même si ce dernier vend plus cher qu’une grande surface, pose un geste politique. Il en est de même d’une compagnie qui offre un soutien financier aux sports ou à la culture, ainsi que d’associations qui prônent l’achat chez-nous.

Plusieurs facteurs font qu’une organisation est plus exposée qu’une autre aux jeux politiques :

• la taille : les organisations comptant un grand nombre d’employés ou de membres, par rapport à celles qui en ont peu;
• les multiples emplacements : l’existence de plusieurs établissements dans des lieux géographiques différents;
• les niveaux hiérarchiques : une hiérarchie pyramidale par rapport à une structure légère;
• l’éloignement de la direction : lorsque les autorités sont physiquement éloignées des travailleurs;
• l’historique : les organisations qui ont une histoire, des habitudes et des traditions bien ancrées;
• une situation de monopole : les organisations qui n’ont pas de concurrents et, par conséquent, qui ne font pas face à des menaces extérieures, sont mieux placées pour tolérer les luttes et les dissensions internes;
• la compétition pour les ressources : la lutte pour l’obtention des ressources est une trame de fond des jeux politiques;
• les conflits de valeurs : coexistence de plusieurs factions qui partagent des valeurs différentes;
• les règles pléthoriques : existence de nombreux manuels de règles qui fournissent aux individus la possibilité de les interpréter à leur guise ou d’en inventer de nouvelles;
• la culture de soumission : culture organisationnelle qui encourage la soumission plutôt que l’autonomie, l’initiative et la créativité;
• les mécanismes d’imputabilité déficients : faible responsabilisation, possibilité de se retrancher derrière des comités pour éviter d’avoir à répondre de ses actions et de ses décisions;
• la fréquence des changements : modification fréquentent des structures, roulement de personnel de direction et changements de priorités;
• les objectifs ambigus : des objectifs mal définis, peu cohérents ou même contradictoires laissent beaucoup de latitude aux gens pour les interpréter de la façon qui convient le mieux à leurs intérêts personnels;
• les résultats non mesurables : difficulté de mesurer les résultats obtenus ou critères d’évaluation subjectifs;
• la charge de travail peu exigeante : exigences de production peu élevées, rythme de travail décontracté, peu de pression à l’ouvrage et, par conséquent, plus de temps pour les jeux politiques;
• l’évaluation déficiente du rendement des individus : les standards de performance sont inexistants et l’évaluation du rendement est sporadique ou inexistante.

L’application de ces facteurs pourrait permettre d’établir un classement des divers types d’organisations selon l’importance de la micropolitique dans leur fonctionnement. Ainsi, il est facile d’imaginer qu’à une extrémité du spectre on puisse retrouver une petite entreprise spécialisée dans un domaine de haute technologie, employant des travailleurs jeunes et instruits, misant sur l’innovation et cherchant à s’implanter dans un marché très concurrentiel. À l’autre extrême, les champions de la micropolitique sont évidemment les grandes bureaucraties gouvernementales. En tête du palmarès, se situerait sans doute la fonction publique fédérale et les fonctions publiques des grandes provinces canadiennes. (p. 153-155)

Les Fonctionnaires (45/55)

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Le problème de l’ampleur et des coûts de la bureaucratie gouvernementale a inspiré une foule de solutions aux observateurs de la scène politique et administrative. Le consensus semble se diriger en cette matière vers le démantèlement du monopole gouvernemental et le renforcement de la société civile. À l’exception des syndicats qui tiennent mordicus au monopole étatique, la plupart des observateurs croient que la meilleure façon d’accroître la qualité et l’efficacité des services publics est d’introduire un certain niveau de concurrence. La plupart des services publics, en effet, peuvent être fournis aussi bien par des entreprises privées, des coopératives et des organisations sans but lucratif que par les fonctionnaires. De plus, pour certains types de services, les municipalités s’avèrent plus efficaces que les gouvernements provincial et fédéral.

Tous se rendent compte aussi qu’avec une population plus instruite, l’accroissement des groupes de recherche tant universitaire que privés et Internet, la société civile, c’est-à-dire l’ensemble des intervenants sur la scène politique, économique et sociale, est devenue beaucoup plus active. Certains prétendent que la prolifération des fondations privées pourrait assurer le financement d’une expertise non gouvernementale et constituer une contrepartie aux pouvoirs publics de façon à susciter une démocratie plus active. (p. 145-146)

Les Fonctionnaires (44/55)

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Il n’en reste pas moins que le fonctionnement de l’État, tant au Canada qu’au Québec, comporte des faiblesses évidentes. On observe un manque de vision à long terme qui fait que certains problèmes comme le vieillissement de la population, l’endettement public et la dégradation de l’environnement ne reçoivent pas l’attention qu’ils mériteraient. Il y a aussi un manque évident de cohérence entre les politiques et les programmes qui, établis à diverses époques pour combler des besoins particuliers, se chevauchent et s’opposent parfois. Plusieurs déplorent que, souvent, les gouvernements font fi des évidences scientifiques, comme dans le cas de la surpêche des poissons de l’Atlantique, de même que des réalités économiques et administratives, comme dans le cas des subventions au développement régional et des sommes insuffisantes consacrées à l’entretien des routes. Enfin, la machinerie administrative est devenue beaucoup trop lourde et coûteuse, étant donné l’effet de sédimentation causé par une pléthore de lois, de règlements et de conventions collectives. Elle constitue un fardeau considérable pour l’économie et une pierre d’achoppement pour les générations futures. (p. 143-144)

Les Fonctionnaires (43/55)

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Une des idées qui a inspiré le plus grand nombre de gouvernements est celle de séparer l’élaboration des politiques de la prestation des services. Selon cette approche, l’élaboration des politiques est confiée à une petite équipe qui travaille étroitement avec le ministre, alors que la prestation des services est confiée à des « agences », c’est-à-dire à de nouvelles entités administratives qui peuvent se voir transférer un fort niveau d’autorité. Cette forme d’organisation, en place dans certains pays depuis plus de vingt ans, ne fait pas l’unanimité. La critique la plus sévère est que les agences, obéissant à des impératifs d’efficacité et de rigueur administrative, sont insensibles aux besoins changeants de la clientèle et en viennent à poursuivre des objectifs qui répondent à leurs impératifs propres plutôt qu’aux attentes des clients.

Plusieurs ont cru possible de promouvoir une plus grande efficacité administrative en laissant plus de latitude aux gestionnaires en contrepartie d’une imputabilité accrue. Le contexte dans lequel évolue la fonction publique a vite transformé cette vision en chimère : on s’est rendu compte que les résultats sont difficilement mesurables et que, peu importe l’autonomie formelle accordée aux agences, les ministres trouvent les moyens d’intervenir lorsque la situation politique l’exige. De plus, les agences ne font qu’empirer le problème de l’intégration des politiques publiques et de la coordination des programmes gouvernementaux. (p. 140-141

Les Fonctionnaires (42/55)

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Étant donné que les lois sont le fondement de toutes les actions de l’administration publique, bien des élus pensent qu’il s’agit de changer les lois et les règlements pour effectuer des réformes. Cette approche est particulièrement attrayante pour les législateurs puisqu’ils maîtrisent entièrement le processus : commission parlementaire, amendement au projet de loi et mise en oeuvre des articles de la loi selon le calendrier établi par le gouvernement. La prépondérance de la loi est cependant une illusion car, en matière administrative, les sanctions sont le plus souvent inexistantes ou non appliquées. La mise en oeuvre des dispositions de la loi dépend de la bonne volonté des fonctionnaires. L’adage de ces derniers dans le cas de dérogations aux règles est : « Est-ce que ça conduit en prison? » Bien des lois de nature administrative demeurent lettre morte ou sombrent dans l’oubli sans conséquence aucune. (p. 139)

Les Fonctionnaires (41/55)

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Depuis plus de trente ans, à la suite de l’implantation de la gestion par objectifs puis de la gestion par résultats, la fonction publique s’est vue obliger de mettre en oeuvre divers systèmes de mesure du rendement. Force est de constater que tous ces efforts n’ont pas donné de résultats très probants. Les raisons de ces échecs sont nombreux.

Le secteur public ne dispose pas, comme le privé, de mesures globales de rendement du type part de marché, profits et rendements sur le capital investi. Les objectifs poursuivis étant le plus souvent nébuleux, il est impossible de mesurer jusqu’à quel point ils ont été atteints. Lorsqu’on examine chacun des programmes, il s’avère très difficile de mesurer les résultats finaux (outcomes). On se contente donc de mesurer les extrants (outputs), ce qui permet de produire une foule de chiffres, de noircir des pages entières de rapports, sans que les parlementaires ou le public ne sachent à quoi s’en tenir sur la valeur du programme. Par exemple, s’agissant du cours de formation professionnelle, on peut calculer le nombre de participants, le nombre de sessions, le degré de réussite aux examens et le nombre de personnes ayant décroché un emploi dans leur domaine de spécialisation. Les vrais critères de succès, cependant, sont le nombre et le pourcentage de finissants qui ont vraiment fait carrière dans leur spécialité et ne se sont pas contentés d’expérimenter diverses possibilités aux frais des contribuables.

Pour se mettre à l’abri des critiques, la fonction publique a systématiquement recours à la tactique consistant à produire des tonnes d’information que personne n’est en mesure de déchiffrer, d’interpréter et de comprendre. L’administration publique donne ainsi une image de transparence, mais dans les faits elle se camoufle derrière la surabondance, la prolifération et le foisonnement. (p. 127-128)

Les Fonctionnaires (40/55)

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Les divers groupes, institutions et individus concernés par un programme gouvernemental peuvent avoir des visions bien différentes des objectifs visés ou des résultats anticipés. Par exemple, un programme de formation professionnelle offert à des chômeurs peut être présenté officiellement comme un moyen de combler les besoins du marché du travail et de réduire le taux de chômage. Pour les commissions scolaires, les enseignants et les bénéficiaires, le programme peut représenter essentiellement une source de revenus. Dans cette hypothèse, peu importe si le programme de formation permet ou non aux bénéficiaires d’accéder à un emploi, il sera jugé positivement par tous les intervenants concernés. C’est ce qui explique que les programmes de formation à l’entrepreneuriat ont pu s’avérer très populaires et être offerts pendant des années, même s’ils étaient tout à fait inefficaces du point de vue de la création d’entreprises.

Les exemples mentionnés plus haut permettent de comprendre pourquoi les gouvernements ne sont pas très chauds à l’idée d’évaluer les résultats des programmes. La mesure des résultats présente, tant du point de vue politique que du point de vue administratif, une problématique complexe. (p. 124)

Les Fonctionnaires (39/55)

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Plusieurs programmes ont des objectifs explicites et des objectifs cachés. Quelques exemples illustrent cette réalité : le programme d’exonération financière pour les services d’aide domestique vise officiellement le maintien à domicile des personnes handicapées ou âgées et a pour objectif caché de contrer le travail au noir; les programmes d’assurance agricole trouvent leur justification dans la nécessité de protéger le revenu des agriculteurs contre les aléas climatiques, mais constituent essentiellement des subventions déguisées; le programme de garderies subventionnées a été établi pour aider les familles mais a été efficace surtout en ce qu’il a permis d’améliorer considérablement le salaire et les avantages sociaux des éducatrices, un objectif partagé par certains membres du gouvernement et leurs alliés syndicaux; le programme des commandites, dont la réputation n’est plus à faire, visait à accroître la visibilité du gouvernement fédéral, à subventionner des évènements populaires et à constituer une source de financement occulte pour le parti au pouvoir à cette époque. (p. 123)

Les Fonctionnaires (38/55)

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Au cours des prochaines semaines je publierai plusieurs extraits de ce livre que je considère particulièrement révélateurs.
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Les gouvernements aimeraient bien réduire leurs coûts administratifs, mais cette volonté n’est pas partagée par les fonctionnaires, car le contrôle des coûts est une discipline exigeante qui demande des efforts soutenus. La fonction publique n’a tout simplement pas la motivation pour entreprendre pareille tâche qui requiert une grande ténacité et beaucoup de persévérance. Les techniques de contrôle des coûts sont pourtant largement utilisées avec succès dans les entreprises privées. Elles exigent l’identification de tous les aspects qui ont des répercussions sur les coûts (drivers of costs), des indicateurs précis pour mesurer ces derniers et un travail patient de recherche de toutes les variables qui font fluctuer les coûts. Pour qu’un tel travail soit exécuté, un leadership constant serait requis de la part de la haute direction, mais cette dernière est, comme on l’a vu, préoccupée beaucoup plus par des facteurs politiques que par des exigences administratives.

Cependant, ce qui limite surtout la capacité des fonctionnaires d’effectuer une gestion plus stricte de l’appareil gouvernemental, ainsi que des programmmes et services, est l’incapacité de mesurer le rendement. (p. 121)

Les Fonctionnaires (37/55)

Le livre de Jean Laliberté, Les fonctionnaires, explique merveilleusement bien les inefficacités inhérentes à la fonction publique. À la lecture de ce livre il ne peut y avoir qu’une conclusion : le gouvernement sera toujours un piètre fournisseur de service.

Au cours des prochaines semaines je publierai plusieurs extraits de ce livre que je considère particulièrement révélateurs.
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D’autres comportements sont propres aux fonctionnaires, comme celui de dépenser tout le budget de fonctionnement accordé pour l’année, quitte à faire des dépenses pas toujours justifiées avant la fin de l’année financière. Les fonctionnaires craignent, en effet, que, si des montants sont périmés, le budget de l’année suivante sera réduit. Les contraintes d’un budget annuel établi par une loi sont énormes. Il faut surtout éviter de dépasser le budget alloué et il est nécessaire de faire des provisions au cas où des dépenses imprévues surviendraient ou pour faire face aux compressions budgétaires en cours d’année. De multiples stratégies, parfois illégales, sont utilisées pour accroître la marge de manoeuvre, par exemple celle qui consiste à payer à l’avance des fournisseurs pour des biens et services qui ne seront fournis qu’au cours de l’année suivante. (p. 120)