L’impact économique d’un plafonnement des émissions de carbone appliqué au secteur pétrolier et gazier

 Cette Note économique a été préparée par Guillaume Tremblay, chercheur associé à l’IEDM, en collaboration avec Olivier Rancourt, économiste à l’IEDM. La Collection Énergie de l’IEDM vise à examiner l’impact économique du développement des diverses sources d’énergie et à réfuter les mythes et les propositions irréalistes qui concernent ce champ d’activité important.

En juillet 2022, le gouvernement canadien a publié un document de travail proposant des mécanismes pour plafonner les émissions de gaz à effet de serre (GES) d’ici 2030(1). Parmi eux figure un système de plafonnement et d’échange (« cap-and-trade ») qui limiterait les émissions du secteur pétrolier et gazier, considéré isolément du reste de l’économie.

Or, une telle politique, si elle était mise en place, entraînerait vraisemblablement une baisse de la production, ce qui aurait pour effet de réduire les revenus des entreprises du secteur et leurs investissements en nouvelles technologies de captage du carbone, diminuant paradoxalement les chances d’atteindre la carboneutralité à l’horizon 2050.

Une nouvelle réglementation pour un secteur déjà fortement réglementé

Le secteur pétrolier et gazier se divise en trois segments. Le premier est celui en amont, souvent appelé « exploration et production »; il se charge de trouver et d’extraire le pétrole et le gaz. Vient ensuite le segment intermédiaire, qui s’occupe du transport par pipelines, et finalement, celui en aval, responsable du raffinage du pétrole et de la distribution du gaz naturel(2).

Le gouvernement justifie la décision d’appliquer un plafonnement des émissions de GES exclusivement au segment en amont par ses fortes émissions des GES. Celles-ci représentent 84 % des émissions de l’ensemble du secteur pétrolier et gazier, qui est le secteur le plus émetteur de l’économie canadienne, et 23 % de toutes les émissions du pays(3).

Le gouvernement reconnaît que l’industrie pétrolière et gazière a déjà considérablement réduit ses émissions de GES. Les entreprises d’extraction de pétrole des sables bitumineux ont en effet réduit de 33 % leurs GES par baril produit depuis 1990. Elles assurent aussi plus de la moitié des investissements dans la transition énergétique au Canada(4) et l’atteinte de la carboneutralité.

Selon le gouvernement fédéral, des mesures supplémentaires seraient néanmoins nécessaires pour atteindre les objectifs ambitieux de réduction de GES de 40 % en 2030 par rapport à 2005(5).

Or, l’industrie pétrolière et gazière est déjà soumise à plusieurs règlements sur les émissions de GES, tels que le règlement sur le méthane(6), le règlement sur les combustibles propres(7) et le programme de tarification du carbone fédéral(8).

La mise en place du nouveau système de plafonnement et d’échange(9) des émissions de GES s’ajouterait donc à un fardeau réglementaire déjà imposant. Mais une telle application à un seul secteur isolément du reste de l’économie irait également à l’encontre de la logique de fonctionnement d’un système de plafonnement et d’échange.

À quoi sert un système de plafonnement et d’échange?

Un système de plafonnement et d’échange est un mécanisme qui crée un « marché » artificiel pour déterminer le prix d’un polluant ou d’un bien indésirable, dans ce cas-ci les GES(10). Les pouvoirs publics, incapables de déterminer quelles entreprises et quelles technologies arriveront à diminuer les émissions, se contentent de fixer un plafond. Ils octroient ensuite des permis d’émissions(11) aux différentes entreprises, majoritairement au moyen de ventes aux enchères. Le but étant de réduire les émissions au fil du temps, ils diminuent périodiquement ce plafond.

Contrairement à une taxe sur le carbone où il y a certitude sur le prix, mais incertitude sur le taux de réduction des GES, un système de plafonnement et d’échange offre aux décideurs politiques la certitude de la trajectoire des émissions, mais rend l’évolution des prix hautement incertaine pour l’ensemble des acteurs économiques(12).

En plafonnant la quantité du gaz à émettre et en laissant le prix s’ajuster en continu par une multitude d’échanges dans toute l’économie, on crée en réalité une sorte de « marché » pour le polluant qu’on cherche à réduire. Une fois le marché fonctionnel, il devient un facteur de production coûteux. L’entreprise doit soit acheter un permis si elle n’en possède pas, soit s’en passer en trouvant un substitut au polluant.

Les émissions des entreprises doivent correspondre, dans l’ensemble, au nombre de permis à leur disposition. Si elles veulent augmenter leur production, elles doivent donc acheter des permis supplémentaires à d’autres entreprises du même secteur ou d’autres secteurs de l’économie ou adopter une nouvelle technologie qui permet de réduire la quantité de polluant pour le même niveau de production.

L’ensemble du système repose sur la possibilité, voire la nécessité d’échanges multiples entre les entreprises, de préférence provenant de tous les secteurs économiques, permettant ainsi une réduction du polluant par celles pour lesquelles il est le moins coûteux de le faire. De plus, la possibilité de profiter de la vente des permis représente une incitation à innover et à investir dans de nouvelles technologies d’atténuation et de diminution du polluant(13).

Pour qu’un système de plafonnement et d’échange soit optimal, il est donc impératif qu’il offre la possibilité d’échanger des permis. Or, cette possibilité pourrait s’avérer fortement réduite si le plafonnement est appliqué à un seul secteur, pris isolément du reste de l’économie(14).

En effet, pour que les entreprises achètent et vendent des permis entre elles, elles doivent avoir des conditions de coûts et de production différentes. Si elles avaient toutes accès aux mêmes technologies d’atténuation, elles n’auraient aucune raison d’échanger des permis. C’est pourquoi une des conditions primordiales pour favoriser les échanges est que les entreprises participantes aient des coûts d’atténuation hétérogènes(15), condition plus facile à satisfaire si les entreprises appartiennent à des secteurs différents.

Le fait d’isoler le secteur pétrolier et gazier, comme le propose le gouvernement fédéral, va donc à l’encontre du fonctionnement optimal d’un système de plafonnement et d’échange des permis d’émissions de GES (le « polluant ») et peut se traduire par des baisses de production.

Un marché trop restreint

Si la proposition était adoptée, elle créerait un marché artificiel beaucoup trop restreint caractérisé par une faible diversité des coûts d’atténuation, puisqu’il exclurait les entreprises d’autres secteurs totalisant plus du trois quarts des émissions de GES canadiennes(16).

Pourtant, une molécule de CO2 libérée dans l’atmosphère par le secteur pétrolier et gazier n’a pas plus de potentiel de réchauffement climatique qu’une molécule de CO2 émise par une voiture à essence ou lors d’un procédé industriel tel que la production d’acier et de ciment. Si l’objectif ultime est la réduction de la concentration atmosphérique de GES, il n’est d’aucune importance de quel secteur économique provient cette réduction. Il est donc illogique de considérer le secteur pétrolier et gazier seul et isolément du reste de l’économie canadienne.

Il n’est pas certain non plus qu’on trouve dans les prochaines années des substituts aux combustibles fossiles pour alimenter en énergie la machinerie nécessaire à l’exploration et à l’extraction du pétrole et du gaz naturel. Le souhait du gouvernement canadien que l’industrie puisse électrifier la machinerie et utiliser des combustibles à faible teneur en carbone dans le processus de production pourra donc difficilement se réaliser.

En effet, en dépit des 5416 milliards investis dans la transition énergétique depuis 2004(17), les combustibles fossiles représentent toujours 84 % de l’énergie primaire utilisée mondialement(18). Les solutions technologiques pour diminuer les émissions de GES à grande échelle, elles aussi, se font rares(19). À titre d’exemple, les technologies de captage, d’utilisation et de stockage du carbone (CUSC), considérées comme incontournables pour la transition énergétique et la réduction de GES(20), sont loin d’être déployées à une échelle suffisante pour avoir un impact significatif à court terme. En effet, il est estimé qu’un horizon temporel de 7 à 10 ans est nécessaire pour qu’un projet de CUSC se concrétise(21). La majorité des nouveaux projets entamés aujourd’hui ne contribueraient donc pas aux réductions de GES avant 2030.

L’homogénéité relative des coûts d’atténuation des émissions de GES des entreprises d’un seul secteur, combinée à l’absence de technologies et de substituts disponibles, diminue grandement le potentiel d’achat et de vente de permis dans un système de plafonnement et d’échange limité au secteur pétrolier et gazier seulement.

Les entreprises de ce secteur risquent toutes de se retrouver dans une situation où elles ont besoin de permis pour produire, mais où aucune n’est prête à en vendre. Ainsi, un système de plafonnement et d’échange limitant le nombre d’échanges potentiels pourrait facilement se transformer en un simple système de plafonnement sans échange, ce qui entraînerait nécessairement une baisse de la production si le plafond d’émissions descend trop rapidement, avec plusieurs conséquences économiques néfastes.

Impacts économiques d’une baisse de la production

Si le gouvernement décide d’aller de l’avant et d’imposer un système de plafonnement et d’échange ne concernant que l’industrie du pétrole et du gaz, il est fort probable que le plafond correspondra à ce qui a été proposé dans le Plan de réduction des émissions 2030, soit 42 % sous les niveaux de 2019 pour l’ensemble du secteur(22). Si la même réduction était appliquée au segment en amont visé par la proposition fédérale, son plafond d’émissions serait d’environ 100 mégatonnes (Mt) en 2030(23).

Cela signifie que, pour maintenir le niveau de production de 2019, le secteur devra réduire son intensité en GES, soit les émissions découlant de la production d’un baril d’équivalent pétrole, de 42 % pour respecter le plafond. Alternativement, dans le cas où aucune nouvelle réduction de l’intensité des GES ne s’avère possible d’ici 2030, l’industrie devra de fait réduire sa production de 42 %. Une augmentation de la production de pétrole et de gaz ne serait possible qu’en cas de réduction de l’intensité en GES de plus de 42 %, et plus la réduction dépasserait ce montant, plus le secteur serait en mesure d’augmenter sa production.

La Figure 1 illustre toutes les combinaisons possibles de production en fonction de l’intensité en GES d’un baril et du plafond de 100 Mt en 2030. On pourrait par exemple produire 2500 millions de barils d’équivalent pétrole (Mbep) avec une intensité en GES de 0,04 tonne par baril, mais si celle-ci demeurait à 0,063 tonne, seulement 1572 millions de barils seraient autorisés à être mis sur le marché(24).

Selon les projections conservatrices du gouvernement dans un plan tenant compte de la baisse de la demande mondiale pour les carburants fossiles en raison de la transition énergétique, la production canadienne de pétrole devrait néanmoins augmenter de 18 % entre 2020 et 2030, alors que celle de gaz naturel devrait diminuer de 3 %(25). La production canadienne passerait donc de 2710 Mbep en 2019 à 2969 Mbep en 2030(26).

Afin de respecter le plafond proposé en 2030 avec une production prévue de 2969 Mbep, l’intensité en GES d’un baril d’équivalent pétrole devra diminuer encore plus, soit de 47 % par rapport au niveau de 2019(27). Par conséquent, toute amélioration de l’intensité en GES d’un baril inférieure à 47 % se traduirait par une production plus basse que prévue.

Afin de calculer l’impact économique d’un potentiel plafonnement des émissions de GES avec une production de 2969 Mbep en 2030, nous avons retenu trois scénarios (voir le Tableau 1) :

• Scénario 1 : Aucune nouvelle réduction de l’intensité en GES ne s’avère possible d’ici 2030.
• Scénario 2 : Ce scénario tient compte des objectifs déjà annoncés par l’Alliance nouvelles voies, regroupement des six plus gros exploitants des sables bitumineux au Canada, soit de réduire les émissions de GES de 22 Mt d’ici 2030 à l’aide de différentes technologies(28). Nous postulons que les 22 Mt seront éliminées avec le CUSC, ce qui permettrait une hausse concrète du plafond d’émissions de 100 à 122 Mt.
• Scénario 3 : L’industrie réussit à réduire son intensité en GES de 12 % d’ici 2030(29), soit au même rythme qu’entre 2005 et 2020, en plus des 22 Mt annoncées par l’Alliance nouvelles voies.

Dans le scénario 3, nous estimons qu’au mieux, l’impact sera une diminution des revenus de l’industrie pétrolière et gazière de 44,8 milliards de dollars pour la seule année 2030. Dans le scénario 1, la diminution serait de plus de 79 milliards de dollars. Des pertes économiques considérables additionnelles pourraient aussi survenir avant 2030, en fonction de la vitesse à laquelle le plafond est abaissé.

Il y aurait donc assurément une diminution des exportations vers nos partenaires commerciaux, qui se verraient contraints de compenser le manque d’approvisionnement canadien en important du pétrole et du gaz d’autres pays. De plus, la baisse de la production est telle qu’elle pourrait équivaloir à la totalité de nos exportations annuelles actuelles de pétrole(32).

En plus de mettre en péril notre sécurité énergétique et celle de nos partenaires, la réduction des GES à l’échelle mondiale sera nulle, et il y aurait peut-être même une augmentation, si la production étrangère de remplacement est faite dans des conditions d’émissions plus importantes de GES par baril.

Enfin, les baisses de production risquent de priver les compagnies canadiennes des fonds nécessaires pour effectuer des investissements dans les nouvelles technologies et l’atteinte de la carboneutralité en 2050. Il est estimé que d’ici là, près de 1000 milliards de dollars devront être investis dans des installations de CUSC(33), et que la capacité mondiale de ces installations devra être multipliée par 140(34).

Conclusion

Selon le gouvernement canadien, l’atteinte des objectifs de 2030 aura un impact minimal sur le PIB, soit « considérablement inférieur à la révision annuelle moyenne du PIB d’une année à l’autre »(35). Or, notre analyse montre que ce n’est pas le cas. Dans ses ambitions de réduire les GES d’ici 2030, le gouvernement fédéral doit éviter de provoquer une baisse prématurée de la production de pétrole ou de gaz, car cela risquerait non seulement de déstabiliser toute l’économie, mais aussi de menacer l’atteinte de l’objectif de carboneutralité en 2050.

Références

1. Environnement et Changement climatique Canada, Options pour plafonner et réduire les émissions de gaz à effet de serre du secteur pétrolier et gazier afin d’atteindre les objectifs de 2030 et la carboneutralité d’ici 2050, document de travail, juillet 2022.
2. Ibid., p. 8.
3. Calculs de l’auteur. Ibid., p. 19 et 9.
4. Ibid., p. 12 et 14.
5. Ibid., p. 6.
6. Gouvernement du Canada, Environnement et ressources naturelles, Pollution et gestion des déchets, Registre de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement, Règlement canadien sur le méthane dans le secteur du pétrole et du gaz en amont, 23 avril 2018.
7. Gouvernement du Canada, Environnement et ressources naturelles, Pollution et gestion des déchets, Sources de pollution et prévention, Gestion de la pollution, Règlement sur les carburants : textes, guides et déclarations, Règlements sur les combustibles propres, 7 juillet 2022.
8. Gouvernement du Canada, Environnement et ressources naturelles, Changements climatiques, Plan climatique canadien, Tarification de la pollution par le carbone, Les systèmes de tarification de la pollution par le carbone au Canada, Fonctionnement de la tarification du carbone, 8 août 2022.
9. La décision à savoir si un système de plafonnement et d’échange ou une taxe sera appliqué sera dévoilée au début de 2023.
10. Richard Schmalensee et Robert Stavins, « Learning from Thirty Years of Cap and Trade », Resources, 16 mai 2019.
11. Le terme « allocation » peut aussi être utilisé.
12. Alice Lépissier et Owen Barder, « A Global Carbon Tax or Cap-and-Trade? Part 1 : The Economic Arguments », Center for Global Development, 8 septembre 2014.
13. Cletus C. Coughlin et Lesli S. Ott, « Regulating Carbon Emissions: The Cap-and-Trade Program », Federal Reserve Bank of St. Louis, 1er octobre 2009.
14. Gernot Wagner, « Cap-and-Trade Principles », dans Encyclopedia of Energy, Natural Resource, and Environmental Economics, 2013.
15. Richard G. Newell et Robert N. Stavins, « Cost Heterogeneity and the Potential Savings from Market-Based Policies », Journal of Regulatory Economics, vol. 23, no 1, 2003, p. 44.
16. Calculs de l’auteur. Environnement et Changement climatique Canada, op. cit., note 1.
17. Calculs de l’auteur. Bloomberg NEF, « Energy Transition Investment Trends 2022 », janvier 2022, p. 6.
18. Hannah Ritchie, Max Roser et Pablo Rosado, « Energy », OurWorldInData.org, 2020.
19. International Energy Agency, Energy Technology Perspectives 2020 – Special Report on Clean Energy Innovation, 2020, p. 11-12.
20. International Energy Agency, Energy Technology Perspectives 2020 – Special Report on Carbon Capture Utilization and Storage, 2020, p. 18.
21. Global CCS Institute, Global Status of CCS 2021, octobre 2021, p. 12.
22. Environnement et Changement climatique Canada, Plan de réduction des émissions pour 2030 : prochaines étapes du Canada pour un air pur et une économie forte, 2022, p. 10.
23. Soit une réduction de 42 % par rapport aux 172 Mt émises par le secteur pétrolier et gazier en amont en 2019. Calculs de l’auteur. Environnement et Changement climatique Canada, op. cit., note 1, p. 11.
24. 99,76 Mt / 0.063.
25. Calculs de l’auteur. Régie de l’énergie du Canada, Données et analyse, Avenir énergétique du Canada, Avenir énergétique du Canada en 2021 – Offre et demande énergétiques à l’horizon 2050, Données des annexes, consulté le 28 octobre 2022.
26. Calculs de l’auteur. Environnement et Changement climatique Canada, op. cit., note 1, p. 11; Régie de l’énergie du Canada, ibid.
27. Un plafond d’émissions de 99,76 Mt / une production de 2969 Mbep = une intensité en GES de 0,034 tonne par baril, soit une diminution de 47 % par rapport à l’intensité en GES de 0,063 tonne par baril en 2019.
28. Environnement et Changement climatique Canada, op. cit., note 1, p. 14‑15.
29. Ibid., p. 11.
30. Le fait de retirer 22 Mt de GES de l’atmosphère à l’aide du CUSC permettrait à l’industrie de produire 122 Mt de GES tout en respectant le plafond de 100 Mt.
31. Basé sur la projection du gouvernement canadien d’un baril de Western Canadian Select à 56,77 $ en 2030. Régie de l’énergie du Canada, op. cit., note 25.
32. La moyenne des exportations de pétrole des trois dernières années est de 1111 millions de barils. International Energy Agency, Crude oil net exports in Canada, 2000-2020, 26 octobre 2022.
33. Global CCS Institute, op. cit., note 21.
34. Calcul de l’auteur. Ibid.
35. Environnement et Changement climatique Canada, op. cit., note 22, p. 230.

Taxe GAFA: une mauvaise solution à un problème inexistant

Cette Note économique a été préparée par Olivier Rancourt, économiste à l’IEDM. La Collection Fiscalité de l’IEDM vise à mettre en lumière les politiques fiscales des gouvernements et à analyser leurs effets sur la croissance économique et le niveau de vie des citoyens.

Peu d’entreprises soulèvent autant les passions que les géants du numérique, généralement appelés GAFA (Google, Amazon, Facebook, Apple) ou GAFAM (si on inclut Microsoft). C’est surtout leurs profits qui sont critiqués. En effet, même si « faire payer les riches » n’est pas une politique économique saine(1), certains pays cherchent désormais à combler leurs déséquilibres budgétaires et à couvrir les coûts de promesses électorales en augmentant les taxes sur les entreprises numériques.

C’est dans cet ordre d’idées que le gouvernement canadien a annoncé son intention de surtaxer des entreprises numériques(2) à partir de 2024. Inspirée, entre autres, d’une mesure similaire en France(3), la taxe, communément appelée « taxe GAFA », serait une surtaxe de 3 % sur les revenus des entreprises numériques. Cette proposition a déjà été critiquée(4), et de nouvelles informations sur ce projet de loi montrent à quel point elle serait néfaste pour le Canada. D’une part, cette idée se base sur une fausseté selon laquelle ces entreprises ne paieraient pas leur « juste part ». D’autre part, elle finirait simplement par nuire à l’économie canadienne en prenant la place d’autres réformes qui pourraient, elles, aider notre économie.

De « l’uniformisation des règles » à « elles ne paient pas leur juste part »

Le débat sur la taxation des entreprises numériques a déjà fait couler beaucoup d’encre au Canada durant la dernière décennie. Il tire son origine de la discussion sur la mise en place d’une « taxe Netflix » obligeant l’entreprise en question à prélever les taxes de vente sur les biens numériques(5). La discussion s’est imposée dans le débat public à la suite de la campagne électorale fédérale de 2015. Tant le Parti conservateur que le Parti libéral et le Nouveau Parti démocratique s’étaient alors prononcés contre l’application de cette taxe.

Cette promesse des partis avait pour effet de maintenir une fiscalité distincte pour les entreprises numériques, alors que le débat se déplaçait de plus en plus vers l’idée d’établir un cadre fiscal commun entre elles et les entreprises non numériques « traditionnelles », avec toutefois des moyens différents pour y arriver. Bien que certains aient suggéré de diminuer le fardeau fiscal pour tous(6), le gouvernement fédéral a finalement décidé d’obliger les entreprises numériques à percevoir la TPS en 2021(7).

Le gouvernement Trudeau est revenu à la charge avec un projet de taxe sur les services numériques (TSN) qui correspondrait à 3 % des recettes brutes des entreprises ayant un revenu total annuel de 750 millions d’euros et un revenu canadien de plus de 20 millions de dollars annuellement. Les revenus visés sont ceux provenant de services de marché et de publicité en ligne ainsi que les services de médias sociaux et de données d’utilisateurs(8).

La TSN a été proposée en attendant la mise en place d’un accord multilatéral pour une taxation « acceptable » des multinationales, dont les GAFA(9). Cet accord piloté par certains pays de l’OCDE vise à répondre aux critiques selon lesquelles certaines multinationales ne payaient pas suffisamment d’impôt dans les pays où ils généraient des profits(10). L’objectif de cet accord est donc de mettre fin à la concurrence fiscale entre les pays et de forcer les multinationales ayant un chiffre d’affaires de plus de 750 millions d’euros à payer un impôt minimum de 15 % dans les pays où elles font affaire(11).

La TSN serait censée rester en place jusqu’à l’application de l’accord international. Le gouvernement fédéral a déclaré son appui à cet accord en voulant ainsi mettre fin au « moins-disant fiscal » et forcer les grandes entreprises à payer leur « juste part »(12).

Une solution à un problème inexistant

Le premier problème de la TSN, c’est que les prémisses sur lesquelles elle se base sont fausses. Lorsqu’on regarde les investissements des entreprises numériques dans l’économie canadienne et les ententes conclues avec elles, il est difficile d’argumenter de bonne foi qu’elles ne paient pas leur « juste part ». Outre l’impossibilité de quantifier objectivement ce qu’est une « juste part », le taux d’imposition moyen des GAFA sur 5 et 10 ans est plus élevé que celui des autres grandes entreprises du TSX 30 et du TSX 60 canadiens(13). Les grandes entreprises numériques paient donc plus que leur soi-disant « juste part ».

Non seulement paient-elles plus que les autres entreprises, mais le taux d’imposition effectif des GAFA est déjà supérieur au taux de 15 % proposé par l’accord. Que ce soit sur une période de 5 ou de 10 ans, leur taux d’imposition effectif est de 24 %(14). La TSN viendrait donc rajouter une taxe pour atteindre un objectif qui l’est déjà.

De plus, depuis une dizaine d’années, le fardeau fiscal et réglementaire s’appliquant aux entreprises numériques et aux entreprises « traditionnelles » canadiennes a été uniformisé. Il n’y a donc aucune bonne raison de surtaxer les GAFA.

Pourtant, la TSN pénalise arbitrairement les entreprises numériques, généralement étrangères, puisqu’elles ont eu plus de succès au cours de la dernière décennie. Cette taxe ne ferait en réalité que nuire à l’économie numérique canadienne, que les différents gouvernements souhaitent par ailleurs stimuler.

Une taxe dommageable pour l’économie numérique et ses utilisateurs

Ce qui s’est passé en France après la mise en place d’une taxe similaire permet d’entrevoir certains problèmes qu’engendrerait la TSN au Canada.

Tout d’abord, si l’objectif du gouvernement fédéral est surtout de renflouer ses caisses, il faut noter que l’un des problèmes de la taxe en France a été d’en surestimer les recettes (voir la Figure 1). En effet, chaque année depuis la mise en place de la taxe, celles-ci ont été plus basses que ce qu’on prévoyait, la surestimation pouvant aller jusqu’à 30 %. Le gouvernement canadien estime pouvoir obtenir 3,4 milliards de dollars sur cinq ans grâce à cette taxe(15). La situation française laisse croire que les recettes réelles pourraient s’avérer bien moindres.

Cette perte de revenu est toutefois faible si on la compare à la perte économique qu’occasionnera la TSN. Pour l’évaluer, il faut observer les répercussions des taxes similaires en Europe, en particulier en France puisque cette taxe est calquée sur la taxe française. Une fois la taxe GAFA mise en place en France, les prix ont augmenté de 2 % pour les clients de Google et de 3 % pour les clients d’Apple et d’Amazon(16).

Or, il est important de comprendre que les clients directs des entreprises numériques sont les entreprises ou les particuliers canadiens qui voient du coup leur facture gonfler. Même pour les plateformes gratuites, la taxe se répercute sur les entreprises qui paient pour des annonces, et par la suite sur leurs propres clients, soit l’ensemble de la population canadienne.

Il est possible de calculer la perte économique et le surcoût causés par la TSN. Il faut cependant noter que le calcul de cette perte n’inclura pas la diminution de l’activité économique due à la plus faible destruction créatrice et à la moindre innovation dans les secteurs de l’économie canadienne qui en résulteraient. Les conséquences économiques réelles seraient plus élevées à long terme, car la mesure pénaliserait l’innovation chez les entreprises numériques, en diminuant le profit marginal de n’importe quel investissement.

Le Tableau 1 donne une estimation de la hausse des coûts pour les consommateurs une fois la TSN mise en place, selon trois scénarios. Les trois scénarios représentent un transfert de 33 %, de 66 % et de 100 % de la taxe vers les consommateurs, soit une hausse des prix de 1 %, de 2 % et de 3 % respectivement. Le montant provient d’une estimation de la valeur ajoutée de l’industrie numérique au Canada, ce qui inclut le commerce électronique, les produits livrés par voie numérique, les logiciels et les services de soutien(17). Cette estimation ne prend pas en compte la perte d’investissement et de productivité liée à cette baisse de profits ni la baisse de la demande des services liée à cette hausse de prix.

Si la hausse des prix suivait celle pour Google en France, elle équivaudrait à plus de deux milliards de dollars par année pour l’économie numérique canadienne(18). Même dans un scénario optimiste où seulement 33 % de la taxe est transférée aux consommateurs, il s’agit d’une perte de plus d’un milliard de dollars annuellement. Si l’on considère une hausse des prix similaire à celle d’Apple ou d’Amazon en France, où la taxe est entièrement passée aux consommateurs, on entrevoit alors une perte de près de 3,3 milliards de dollars par année, avant même de considérer les pertes en investissement et en productivité qui, en cascade, affecteront tous les secteurs économiques. Ces coûts pour les consommateurs canadiens seraient alors presque l’équivalent des revenus espérés sur cinq ans de la taxe, soit 3,4 milliards de dollars(19).

Bien que ces pertes pour le reste de l’économie canadienne, au-delà du secteur numérique, soient plus difficiles à quantifier, elles seront bien réelles, poussant les prix de la plupart des biens et services à la hausse. La TSN risque ainsi de prendre effet alors que l’on connaît une reprise de l’inflation à des niveaux qu’on n’a pas connus depuis plusieurs décennies. On voit ici encore un leitmotiv de la taxation : ce sont les consommateurs qui paient les hausses de taxe(20).

Enfin, comme en France, il est fort probable que des entreprises canadiennes se retrouvent affectées par la TSN et se voient punies pour leurs succès. En France, la taxe a été appliquée à des entreprises à la fine pointe de l’économie du numérique, comme Criteo ou Leboncoin(21).

Statistique Canada estimait en 2021 que les entreprises canadiennes tiraient 398 milliards de dollars de la vente en ligne(22). En moyenne, les grandes entreprises canadiennes déclaraient 79 millions de dollars de recettes brutes du commerce électronique, ce qui est beaucoup plus élevé que le seuil de la TSN de 20 millions de dollars au Canada. Ce chiffre n’inclut pas non plus les services de publicité en ligne, de médias sociaux ou de données d’utilisateurs, qui sont les autres secteurs visés par la TSN. Il serait contre-productif de vouloir surtaxer nos « champions » numériques canadiens, qui auront sans doute plus de mal que les GAFA à refiler la facture à leurs propres clients.

L’économie numérique est, il ne faudrait pas l’oublier, une source d’innovation pour l’économie canadienne. Elle est une grande source de destruction créatrice, et il est important de se rappeler les gains qu’elle entraîne. Même si des entreprises traditionnelles canadiennes perdent des parts de marché et des revenus lorsque des entreprises numériques arrivent sur le marché et leur font concurrence, les clients d’affaires et le consommateur final ont accès à un meilleur service. Le Canada, globalement, en ressort donc gagnant. Un excellent exemple de cette relation complexe est la publicité : une annonce sur Google ou Facebook peut viser un public cible d’une façon beaucoup plus efficace que les médias traditionnels(23).

Il ne faut pas de TSN

En définitive, la mise en place d’une TSN ne serait pas bénéfique pour les Canadiens. Elle entraînerait des coûts directs de plus de 2 milliards de dollars pour l’économie canadienne, en plus d’une hausse significative des coûts de tout investissement futur dans le numérique au Canada. Cette taxe n’est pas justifiée lorsqu’on observe les faits : les entreprises numériques sont déjà imposées autant, si ce n’est plus que les autres grandes entreprises.

Même si l’accord international sur la taxation n’est pas mis en place d’ici 2024, la TSN n’a pas de raison d’être. Les coûts élevés pour les entreprises et la population canadiennes ne sont pas justifiables, avec ou sans accord. Il faut lever la menace qui pèse sur les entreprises canadiennes dès que possible pour diminuer l’incertitude qui plombe l’innovation canadienne.

Si le gouvernement souhaite améliorer la compétitivité des entreprises traditionnelles, il est préférable de diminuer leur fardeau réglementaire, comme cela a été suggéré(24). Cela permettrait de diminuer les répercussions négatives des taxes et réglementations sur l’économie canadienne, en plus d’augmenter la compétitivité des entreprises canadiennes à l’international et de stimuler l’innovation et la croissance économique.

Il est normal de vouloir s’assurer que les entreprises canadiennes et les multinationales aient un cadre fiscal et réglementaire commun. Il ne faut cependant pas que ce désir serve à justifier des mesures protectionnistes ou à augmenter le poids de la réglementation ou de la fiscalité sur les Canadiens. La TSN proposée ne va que nuire aux Canadiens, et non résoudre des problèmes inexistants.

Références

1. Valentin Petkantchin et Nathalie Elgrably-Lévy, « Manger les riches » : ne risque-t-on pas de s’étouffer?, IEDM, Cahier de recherche, septembre 2022, p. 7.
2. Ici Radio-Canada, « Ottawa va taxer les GAFA, mais seulement à compter de 2024 », Ici Radio-Canada, 1er janvier 2022.
3. Louis Blouin, « Ottawa veut forcer les géants du web à percevoir la TPS dans “les prochains mois” », Ici Radio-Canada, 11 décembre 2019.
4. Nicolas Marques, Peter St. Onge, et Gaël Campan, Imposition des géants technologiques – Pourquoi le Canada ne doit pas suivre le contre-exemple français, IEDM, Cahier de recherche, janvier 2020, p. 9.
5. Chris Hall, « Why are politicians still terrified of taxing Netflix? », CBC News, 16 mai 2019.
6. Mathieu Bédard, « Netflix : régler le problème d’équité en réduisant le fardeau fiscal », Huffington Post, 5 octobre 2017.
7. David Friend, « Netflix adding GST/HST to Canadians’ bills starting Canada Day », Global News, 2 juin 2021.
8. Ministère des Finances Canada, Loi de la taxe sur les services numériques, 14 février 2022.
9. Idem.
10. Ali Bekhtaoui, « Entente entre 136 pays sur un taux fixé à 15 % », La Presse, 8 octobre 2021.
11. ​OCDE, « Déclaration sur une solution reposant sur deux piliers pour résoudre les défis fiscaux soulevés par la numérisation de l’économie », 8 octobre 2021.
12. Agence France-Presse, « Taxation des multinationales : accord à 136 pays avec un taux fixé à 15 % », Ici Radio-Canada, 8 octobre 2021.
13. Nicolas Marques, Peter St. Onge, et Gaël Campan, op. cit., note 4, p. 17-18.
14. Ibid., p. 16.
15. Mélanie Meloche-Holubowski, « Plus de taxes… pour les plus riches », Ici Radio-Canada, 19 avril 2021.
16. Nicolas Jaimes, « Google répercute la taxe Gafa sur ses tarifs en France », Journal du Net, 3 mars 2021.
17. Statistique Canada, « Mesurer les activités économiques numériques au Canada, de 2010, à 2017 », Le Quotidien, 3 mai 2019, p. 4.
18. Calculs de l’auteur; Ibid.
19. Mélanie Meloche-Holubowski, op. cit., note 15.
20. Valentin Petkantchin et Nathalie Elgrably-Lévy, op. cit., note 1, p. 38.
21. Le Figaro et AFP agence, « La taxe Gafa concerne 26 entreprises en France », 20 mars 2019.
22. Statistique Canada, « Technologie numérique et utilisation d’Internet, 2021 », Le Quotidien, 13 septembre 2022.
23. Thomas Urbain, « Comment Netflix et Disney vont chambouler le monde de la publicité », La Presse, 25 septembre 2022.
24. Michel Kelly-Gagnon, « Should Netflix Be Regulated as a Traditional Canadian Broadcaster? », Huffington Post, 12 septembre 2014; Michel Kelly-Gagnon, « Taxing Netflix Is Not the Only Way to Level the Digital Playing Field », Huffington Post, 17 mars 2015.

GNL Québec: un soutien énergétique primordial à l’Ukraine et à nos alliés européens

 Par Olivier Rancourt.

D’ici 2027, GNL Québec fournira du gaz naturel liquide et de l’hydrogène liquide à l’Ukraine: c’est ce que prévoit l’accord conclu entre la société mère québécoise Symbio Infrastructure et la société nationale ukrainienne Naftogaz of Ukraine en juin 2022.

La compagnie ukrainienne affirme que cette entente ouvrira la porte à la transition énergétique du pays et permettra d’y réduire les émissions de GES, tout en l’amenant à se distancer des hydrocarbures russes.

Au Québec, il s’agit d’une occasion intéressante sur le plan économique et du développement énergétique. Mais tout cela ne sera pas possible sans l’aval du gouvernement concernant le projet GNL Énergie Saguenay, qui prévoyait l’exportation de 10,5 millions de tonnes de gaz naturel vers l’Europe.

Or les gouvernements du Québec et du Canada s’entêtent à bloquer le projet en évoquant le manque d’acceptabilité sociale, bien qu’un sondage IPSOS commandé par l’IEDM montre justement le contraire : 53 % des Québécois sont en faveur du projet et 65 % voient la nécessité de trouver une solution alternative aux hydrocarbures russes. Vu l’appui de la population, pourquoi, dès lors, le gouvernement du Québec ne revient-il pas sur sa décision?

Contribuons à la transition

Par ailleurs, le conflit entre la Russie et l’Ukraine exacerbe la nécessité pour les pays européens de se détacher de l’énergie russe; ils en dépendent, mais en l’achetant, ils peuvent financer le conflit actuel. La réalité, c’est que personne ne sait exactement quand le conflit se terminera et quels seront les impacts à plus long terme. Nous pouvons toutefois avancer l’hypothèse que plusieurs des alliés à l’Ukraine n’auront pas d’appétit de sitôt pour les hydrocarbures russes. Pour cette raison, une diversification des sources d’approvisionnement devrait avoir lieu, et le Canada, par l’entremise du projet GNL Québec, pourrait – et devrait – jouer ce rôle.

Comme l’achat de pétrole et de gaz naturel russes a permis, en quelque sorte, de financer cette guerre tragique, il est du devoir du gouvernement en place de revoir sa décision sur le projet GNL Québec, qui a déjà trouvé preneur en Ukraine.

N’oublions pas les rencontres entre l’Allemagne et le Canada concernant le gaz naturel liquéfié, où l’allié d’Europe a exprimé sa volonté de s’approvisionner en gaz naturel auprès de son homologue d’Amérique.

Pour assurer la sécurité énergétique de l’Europe, il est temps pour nous, alliés stables et démocratiques, de lui fournir ce dont elle a besoin – et que nous avons en grande quantité. De plus, en donnant le feu vert au projet, les gouvernements provincial et fédéral créeraient des emplois et offriraient au Saguenay, où le PIB par habitant se situe sous la moyenne du Québec, l’occasion de devenir un acteur clé de la sécurité énergétique d’alliés.

Des bénéfices environnementaux et financiers

Et les bénéfices sont tout aussi environnementaux que financiers : le gaz naturel joue un rôle important dans le processus de transition énergétique vers des ressources moins polluantes. On sait déjà qu’il pollue deux fois moins que le charbon et que cette transition a permis d’éviter, entre 2010 et 2018, l’émission de 500 millions de tonnes de gaz à effet de serre.

Avec le conflit qui perdure et la volonté de l’Europe de trouver d’autres sources de gaz naturel, le Québec ne devrait pas manquer cette occasion de venir en aide à ses alliés et d’ainsi se démarquer en tant que leader de la transition énergétique.

L’imposition des gains en capital et l’inflation: comment favoriser l’investissement et la prospérité

 Par Valentin Petkantchin et Olivier Rancourt.

Note économique démontrant l’importance de prendre en compte l’inflation dans le calcul de l’impôt sur les gains en capital, surtout dans les conditions inflationnistes actuelles

Le taux d’inflation au Canada est en hausse constante depuis plusieurs mois. Les politiques monétaires expansionnistes, ainsi que les sanctions économiques accompagnant la guerre russo-ukrainienne, laissent présager le maintien d’une inflation appréciable à moyen et long terme. Une forte inflation ronge le pouvoir d’achat des consommateurs et impacte négativement les contribuables canadiens, notamment en ce qui concerne l’impôt sur les gains en capital, un thème sur lequel les chercheurs de l’IEDM se sont penchés dans cette publication.

* * *

Cette Note économique a été préparée par Valentin Petkantchin, chercheur associé senior à l’IEDM, et Olivier Rancourt, économiste à l’IEDM. La Collection Fiscalité de l’IEDM vise à mettre en lumière les politiques fiscales des gouvernements et à analyser leurs effets sur la croissance économique et le niveau de vie des citoyens.

L’économie canadienne connaît une hausse considérable de l’inflation, avec des prix 5,7 % plus haut en février dernier qu’ils étaient un an plus tôt, niveau qui n’avait pas été atteint depuis le début des années 1990(1). Les politiques monétaires expansionnistes, ainsi que les sanctions économiques accompagnant la guerre russo-ukrainienne, laissent présager le maintien d’une inflation appréciable à long terme.

Or, une forte inflation non seulement ronge le pouvoir d’achat des consommateurs à cause d’une dépréciation de la monnaie, mais donne aussi lieu à des distorsions fiscales qui impactent les contribuables canadiens, notamment en ce qui concerne l’impôt sur les gains en capital(2). La prise en compte de l’inflation dans le calcul de cet impôt – une proposition qui n’est pas nouvelle(3) – est sensée sur le plan économique pour favoriser les investissements et la prospérité. C’est aussi de plus en plus indispensable dans les conditions inflationnistes actuelles pour maintenir le Canada fiscalement attrayant.

Le thème de l’impôt sur les gains en capital est complexe. Ses ramifications sont multiples et comprennent notamment son impact sur les anges financiers, l’entrepreneuriat ou encore, plus généralement, la mobilité des capitaux pour financer l’innovation dans l’économie. Cette publication vise uniquement à présenter l’impact de l’inflation sur les gains en capital et la nécessité d’en tenir compte dans leur imposition. Nous comptons aborder dans des publications ultérieures d’autres aspects de cette imposition tels que la double imposition, ou encore ses conséquences économiques.

Fiscalité sur les gains en capital au Canada

Le Canada n’avait aucun impôt sur les gains en capital jusqu’en 1972, année où il a mis en place cette mesure suivant la recommandation du rapport de la Commission royale d’enquête sur la fiscalité, aussi connue sous le nom de la Commission Carter (1962-1966)(4).

L’imposition du gain se fait à la liquidation du capital (vente ou décès)(5). Seule une partie du gain est alors considérée (appelée gain imposable), après application d’un taux d’inclusion – qui est de 50 %(6) actuellement – au gain nominal. Le gain imposable est ensuite ajouté au revenu du contribuable, pour être imposé dans la déclaration de revenus annuelle à son taux marginal d’imposition(7).

Le taux fédéral d’impôt sur les gains en capital se situe entre 0 % et 27,56 % selon la tranche d’imposition du contribuable(8). Il faut ensuite rajouter l’impôt provincial, qui varie d’une province à l’autre. Pour un Québécois, par exemple, le taux maximal d’imposition (fédéral et provincial) est actuellement de 53,31 % (soit 27,56 % pour le fédéral + 25,75 % pour le Québec).

Ainsi, pour un gain de 2000 $, seulement la moitié, soit 1000 $, doit être déclarée et est imposable. Un contribuable dans la tranche de revenu d’imposition la plus élevée paierait donc 533 $ d’impôt (soit 53,31 % de 1000 $)(9).

Il existe plusieurs exonérations, c’est-à-dire des montants ou des biens qui ne sont pas soumis à l’impôt sur les gains en capital. La plus connue est celle sur la résidence principale, qui exclut les gains en capital lors de la vente(10).

Parmi les autres types d’exonérations, il y a celle concernant la vente de biens agricoles ou de pêche admissibles (BAPA), qui exclut les premiers 1 000 000 $ de gain en capital(11). De même, il existe une exonération sur les actions admissibles de petites entreprises (AAPE), allant jusqu’à 892 218 $ en 2021(12).

Un gain et un impôt surévalués à cause de l’inflation

La réalisation des gains en capital s’inscrit dans le temps, souvent dans le long, voire le très long terme. En effet, 10 ans, 20 ans ou 40 ans peuvent s’écouler entre l’achat du capital et sa vente, quand le gain en capital est réalisé et fait l’objet, le cas échéant, d’un prélèvement fiscal.

Or, à cause de l’impact cumulé de l’inflation au fil des années et de la dépréciation de la monnaie qui en découle, le coût d’acquisition du capital (ou prix d’achat) devrait être ajusté à la hausse. Sans un tel ajustement, comme c’est le cas actuellement au Canada, les gains imposables sont systématiquement surévalués par rapport aux gains réels, ceux-ci seuls reflétant l’enrichissement du contribuable.

Prenons l’exemple d’un actif acheté 10 000 $ puis vendu deux ans plus tard alors que le taux d’inflation est de 5 % par année. Il devrait être vendu pour 11 025 $ pour compenser le seul effet de l’inflation. S’il est vendu en dessous de ce prix, le contribuable, en réalité, essuie une perte, à cause de la dépréciation de la monnaie, et ce même s’il réalise un gain nominal. Pourtant, le fisc canadien ne manquera pas de lui faire payer un impôt sur ce « gain », pourtant fictif, aggravant ainsi sa situation.

Imposer le gain nominal sans indexer le prix d’achat de 10 000 $ à 11 025 $ revient donc à imposer un gain illusoire. À titre d’illustration, si l’actif ci-dessus est finalement vendu 20 000 $, le gain nominal serait de 10 000 $ (le prix de vente de 20 000 $ moins le prix d’achat non ajusté de 10 000 $); le gain réel, cependant, serait de 8975 $ (le prix de vente de 20 000 $ moins le prix d’achat ajusté de 11 025 $). En l’absence d’ajustement selon l’inflation, le gain serait ainsi surévalué de 1025 $, soit dans notre cas d’environ 11 %, un écart non négligeable.

Plus l’actif est détenu longtemps, plus cette surévaluation du gain en capital par rapport au gain réel est substantielle, et plus la part des gains illusoires imposés par le fisc est importante (voir le Tableau 1).

Après 5 ans, par exemple, le gain imposable et l’impôt à payer seraient ainsi plus élevés de près de 40 % que le gain réel et l’impôt qui aurait dû être payé. Après 10 ans, ils seraient de 170 % plus élevés que ce qu’ils auraient dû être, soit 2666 $ d’impôt payé dans le système actuel, montant 2,7 fois plus important que les 989 $ qui devraient être payés si on tient compte de l’inflation.

Afin d’éviter d’imposer des gains illusoires, il faut donc ajuster les gains en capital selon l’inflation. C’est d’autant plus indispensable étant donné le taux actuel d’augmentation de l’IPC qui a atteint, sur une base annualisée, 5,7 % en février dernier, un niveau historiquement élevé qui dépasse considérablement la cible de 1 à 3 % de la Banque du Canada(13).

Plusieurs solutions existent en pratique pour ajuster le prix d’achat en fonction de l’inflation(14). Il est ainsi possible de l’indexer sur l’IPC (cas d’Israël – voir ci-dessous) ou en fonction du déflateur du PIB (cas d’un projet de loi américain – voir également ci-dessous).

Nécessité de tenir compte de l’inflation en cas d’augmentation du taux d’inclusion

Augmenter le taux d’inclusion des gains en capital est un thème qui revient régulièrement dans le débat public(15).

Si jamais le gouvernement fédéral optait effectivement pour une augmentation du taux d’inclusion, par exemple en le portant à 75 % ou à 100 %, la prise en compte de l’inflation serait encore plus indispensable pour ne pas pénaliser les entrepreneurs et leurs projets d’investissement, notamment dans le très long terme.

Historiquement, le taux d’inclusion a d’ailleurs déjà été modifié à plusieurs reprises, passant de 50 % initialement en 1972, à 66,67 % en 1988, à 75 % en 1990, puis à 66,67 % en février 2000, pour enfin revenir à 50 % en octobre 2000, son niveau actuel. Les diminutions du taux d’inclusion avaient justement pour but de stimuler l’innovation et de faciliter l’accès aux capitaux pour les entreprises canadiennes(16). Or, augmenter ce taux de nouveau serait particulièrement pénalisant pour les contribuables et les entrepreneurs.

L’exemple dans l’Encadré 1 d’une vente de capital après une détention de 40 ans permet de mieux comprendre l’impact d’une telle augmentation du taux d’inclusion, impact amplifié par l’inflation, même quand le taux demeure relativement faible (2,8 % en moyenne).

---

Encadré 1
Impacts du taux d’inclusion et de l’inflation sur l’imposition des gains en capital

Un jeune entrepreneur achète une société au coût d’un million de dollars en 1981 et l’exploite, puis la revend, en prenant sa retraite, 40 ans plus tard en 2021, pour 4 millions de dollars(17). L’IPC pendant ce temps est multiplié par près de 2,9, pour un taux annuel moyen d’augmentation sur la période d’environ 2,8 %, soit moins de la moitié du taux actuel de 5,7 %.

Le gain en capital nominal réalisé lors de la vente des actions de l’entreprise est ainsi de 3 millions de dollars (soit le prix de disposition de 4 millions de dollars moins le coût d’acquisition de 1 million de dollars). Le gain réel, ajusté selon l’inflation, s’élève à environ 1,14 million de dollars (voir le Tableau 2).

Situation actuelle avec un taux d’inclusion de 50 % (avec et sans indexation)

Le gain imposable est de 1,5 million de dollars et l’impôt à payer de 799 650 $. Le taux réel d’impôt effectif, après ajustement selon l’inflation (inflation qui n’est pas prise en compte par le fisc), est de plus de 70 % (soit 799 650 $/1 139 394 $)(19), ce qui est plus élevé que la combinaison des taux d’imposition maximaux fédéral et provincial réunis (53,31 %).

En revanche, si on ajuste le prix d’achat en fonction de l’inflation, l’impôt à payer est de 303 705 $ et le taux effectif descend à 27 %, ce qui maintient le Canada fiscalement compétitif.

Scénario 1 : Taux d’inclusion à 75 % (avec et sans indexation)

Avec une telle hausse du taux d’inclusion, et en l’absence d’autres changements dans le système fiscal, l’impôt exigible serait de 1,2 million de dollars, soit un montant supérieur au gain réel en capital lui-même (1,14 million de dollars) et pour un taux réel effectif d’imposition particulièrement élevé de 105 %. Un tel impôt serait confiscatoire car le contribuable se serait en réalité appauvri : même s’il avait réalisé, sur papier, un gain nominal de 3 millions de dollars, une fois l’impôt payé il se retrouverait plus pauvre que s’il n’avait pas réalisé ce « gain ».

En cas d’indexation pour l’inflation, l’impôt à payer serait tout de même de 455 558 $, le taux réel effectif redescendant à 40 %.

Scénario 2 : Inclusion de la totalité des gains en capital (avec et sans indexation)

L’impôt exigible monte à près de 1,6 million de dollars, soit un montant largement supérieur au gain réel en capital lui-même et pour un taux réel effectif de plus de 140 %. Un tel impôt serait fortement confiscatoire.

En revanche, en cas d’indexation, le taux réel effectif d’impôt redescendrait à 53,31 %, le taux maximal nominal fédéral et provincial.

---

Pour une économie canadienne fiscalement plus attractive sur le plan international

Tenir compte de l’inflation est important non seulement pour les contribuables, mais également en ce qui concerne l’attrait de l’économie canadienne pour les investissements internationaux.

Certains pays ont mis en place différentes méthodes pour prendre en compte l’inflation dans l’imposition des gains en capital(20). C’est par exemple le cas d’Israël. D’autres pays sont en train d’étudier la possibilité de le faire, dont les États-Unis, où un projet de loi en ce sens a été déposé en 2021(21).

Israël

En Israël, le prix d’achat est indexé sur l’IPC(22). Ainsi, la part du gain nominal en capital qui est due à l’inflation n’est pas considérée lors de son imposition. Cette méthode, qui consiste à imposer seulement le gain réel, ne pénalise pas davantage ceux qui détiennent des actifs à long terme par rapport à ceux qui les détiennent durant une période plus courte.

Une fois l’actif liquidé, et après indexation, le montant restant, qui représente le gain réel, est imposé à un taux fixe, non progressif, de 23 % (en 2022)(23).

États-Unis

Aux États-Unis, l’imposition des gains en capital dépend actuellement de la période de détention. Si l’actif est détenu moins de 12 mois, le gain est considéré comme un revenu ordinaire. Sinon, il est considéré comme capital de « long terme » et bénéficie donc d’une imposition moins onéreuse(24). Cette méthode a l’avantage de faire la distinction entre les gains « spéculatifs » (court terme) et les gains d’investissement (long terme). Le taux d’imposition dépend ensuite du revenu total du contribuable, comme au Canada.

Or, certains sénateurs proposent dans un projet de loi déposé en 2021 de tenir compte de l’inflation dans le calcul du montant imposable. Le projet de loi, intitulé le Capital Gains Inflation Relief Act of 2021(25), prévoit en effet une indexation du prix d’achat selon le déflateur du PIB(26). L’un des arguments avancés dans le débat est précisément le fait que des contribuables peuvent être amenés à payer de l’impôt sur un gain nominal qui représente en réalité, en tenant compte de l’inflation, une perte(27).

Comparaisons avec le Canada

Comment le Canada se comparerait-il à ces deux pays, notamment si le taux d’inclusion y était augmenté à 75 % ou 100 %, et dans le cas où le projet de loi serait éventuellement adopté aux États-Unis?

Le Tableau 3 présente l’impôt exigible dans chacun des trois pays, sur un gain nominal de 50 000 $ réalisé à partir d’un investissement initial de 100 000 $ détenu pendant 10 ans. Pour faciliter la comparaison, on suppose que l’IPC dans les trois pays est le même et correspond à celui du Canada de 2011 à 2021.

Dans la situation actuelle, le taux d’inclusion de 50 % permet aux contribuables canadiens imposés au Québec de payer moins que ceux des États-Unis mais s’avère largement plus onéreux qu’en Israël, dont le système fiscal tient compte de l’inflation.

En revanche, en cas d’augmentation du taux d’inclusion à 75 %, et davantage encore si le taux est porté à 100 %, le régime fiscal canadien devient non concurrentiel par rapport à celui de son voisin du Sud, avec des taux réels effectifs respectivement de 62,7 % et 83,6 % versus 58,1 % aux États-Unis. Il en va de même si les États-Unis décident d’indexer la valeur sur l’inflation, et ce, même si le Canada garde son taux d’inclusion actuel à 50 % (taux de 41,8 % au Canada versus 37,1 % aux États-Unis).

Pour demeurer attractif pour les investissements étrangers, le Canada devrait, par conséquent, envisager d’ajuster le calcul de l’impôt sur les gains en capital en fonction de l’inflation.

Ajuster les gains en capital selon l’inflation : une source de prospérité

Le principal avantage d’une telle réforme, au-delà de l’attrait du Canada pour les investissements internationaux, est de favoriser la création de richesse.

En effet, l’impôt sur les gains en capital est à l’origine de plusieurs distorsions et effets économiques délétères, tels qu’une « immobilisation » des investissements (effet de « lock‑in »). Celle-ci empêche une allocation efficace du capital dans l’économie, car à cause de l’impôt sur les gains en capital, « les investisseurs sont incités à garder leur capital investi dans un actif particulier, même si ce n’est peut-être pas la meilleure utilisation du capital »(28).

La prise en compte de l’inflation dans le calcul de l’impôt tend à diminuer cet effet de « lock‑in », améliorant ainsi l’allocation et l’efficacité du capital dans l‘économie(29), et résultant, par conséquent, en une activité économique plus intense(30) et une augmentation de la taille de l’économie. Par exemple, selon des estimations de la Tax Foundation aux États-Unis, une réforme fiscale qui permettrait d’ajuster les gains en capital selon l’inflation résulterait, entre autres, en une augmentation cumulative du PIB américain atteignant 0,11 % sur le long terme(31).

Conclusion

Tenir compte de l’inflation dans le calcul du gain en capital est une mesure économiquement sensée qui évite l’imposition de « gains » illusoires et la confiscation de capital. Cette proposition, qui n’est d’ailleurs pas nouvelle, s’avère d’autant plus urgente que l’économie canadienne subit une inflation historiquement élevée, se chiffrant à 5,7 % en février dernier(32). Tenir compte de l’inflation serait d’autant plus une nécessité pour préserver la compétitivité fiscale du Canada si jamais le gouvernement décidait d’augmenter le taux d’inclusion.

L’impôt sur les gains en capital est défavorable à l’investissement et à la prospérité économique. Éliminer la distorsion inflationniste qu’il porte en lui, notamment pour les projets d’investissement à long terme, serait propice à la création de richesse.

Enfin, un ajustement selon l’inflation des gains en capital devrait être au centre des débats au Canada si les États-Unis vont de l’avant avec le projet de loi qui a été déposé en ce sens.

La situation actuelle est ainsi particulièrement propice pour enfin mettre un terme aux distorsions inflationnistes de l’impôt sur les gains en capital.

Références

1. Statistique Canada, « Indice des prix à la consommation février 2022 », Le Quotidien, 16 mars 2022.
2. Une forte inflation crée d’autres distorsions fiscales, par exemple en ce qui concerne l’impôt des sociétés. Voir Jack M. Mintz, « Inflation overstates corporate profits », Financial Post, 21 octobre 2021.
3. Comme exemple récent, voir Melville L. McMillan, « Should Canada’s Capital Gains Taxes Be Increased or Reformed? », Working Paper No. 2021-06, University of Alberta; Commission d’examen sur la fiscalité, Rapport final de la Commission d’examen sur la fiscalité québécoise, se tourner vers l’avenir du Québec, volume 1 : une réforme de la fiscalité québécoise, mars 2015, p. 91.
4. Les Macdonald, « Commission royale d’enquête sur la fiscalité », L’Encyclopédie canadienne, 16 décembre 2013.
5. Gouvernement du Canada, Impôts, Impôt sur le revenu, Impôt sur le revenu des particuliers, Déclarer un revenu, ligne 12700-Gains en capital imposables, Gains ou perte en capital? 18 janvier 2022.
6. Tommy Gagné-Dubé, Luc Godbout et Suzie St-Cerny, Le traitement préférentiel des gains en capital : qui réalise les gains en capital au Québec?, Chaire de recherche en fiscalité et en finances publiques de l’Université de Sherbrooke, mars 2015, p. 4.
7. Ibid., p. 8.
8. Desjardins, « Table d’impôt 2022 – particuliers du Québec », 10 décembre 2021.
9. Le taux effectif est ainsi de 26,65 %, soit 533 $ d’impôt exigible pour un gain total de 2000 $.
10. Gouvernement du Canada, Impôts, Impôt sur le revenu, Impôt sur le revenu des particuliers, Déclarer un revenu, ligne 12700 – Gains en capital imposable, Résidence principale et biens immobiliers, 18 janvier 2022.
11. Gouvernement du Canada, Impôts, Impôt sur le revenu, Impôt sur le revenu des particuliers, Demander des déductions, des crédits et des dépenses, lignes 25400- déduction pour gains en capital, Quel est le maximum que vous pouvez demander comme déduction pour gains en capital?, 18 janvier 2022.
12. Idem.
13. Statistique Canada, op. cit., note 1.
14. Il serait possible, du moins en théorie, pour minimiser l’impact de l’inflation, d’estimer la valeur du capital à imposer chaque année et d’inclure ainsi le gain en capital au cours de l’année écoulée dans la déclaration de revenus, même si le capital n’a pas été vendu. Un tel système est compliqué à mettre en place et aucun pays ne l’applique pour l’ensemble des gains en capital et pour l’ensemble des contribuables. Voir Herbert G. Grubel et al., Unlocking Canadian Capital: The Case for Capital Gains Tax Reform, Institut Fraser, avril 2000, p. 110-129. Aussi, la question même de savoir si de tels « gains » non réalisés représentent un revenu est sujet à débat. Voir par exemple Raymond L. Richman, Jesse T. Richman et Howard B. Richman, « Accrued Gains Are Not Income: An Administratively Simple Rollover Treatment for Capital Gains Taxation », International Journal of Economics and Finance, vol. 12, no 12, 2020.
15. Amir Barnea, « The 50 per cent inclusion rate on capital gains benefits mostly the rich. It’s time to bump it up », Toronto Star, 26 septembre 2022; Tommy Gagné-Dubé et al., La concentration réelle des gains en capital au Québec : une analyse longitudinale, Chaire en fiscalité et en finances publiques de l’Université de Sherbrooke, mars 2021, p. 3-10 présentent un résumé du contexte actuel, p. 7 et suivantes; Michael Smart et Sobia Hasan Jafry, « Policy Forum: Inequity and Inefficiency in the Tax Treatment of Capital Gains », Canadian Tax Journal, vol. 69, no 4, p. 1172-1174; Megan Henney, « Biden proposes new minimum tax on billionaires, unrealized gains », Fox Business, 28 Mars 2022.
16. Tommy Gagné-Dubé, Luc Godbout et Suzie St-Cerny, op. cit., note 6, p. 4. Pour une présentation du point de vue d’investisseurs sur la réduction de la taxation des gains en capital et la création de richesse, voir John Dobson et Ian Soutar, « The Standing Senate Committee on Banking, Trade and Commerce Evidence, Ottawa », 23 février 2000, dans Herbert G. Grubel, op. cit., note 14, p. 155-181.
17. Cet exemple traite uniquement de la vente des actions par un particulier résident du Québec et ne traite pas de la vente des actifs utilisés dans l’entreprise. De plus, il n’est pas applicable à un contribuable qui vend des actions dans le cadre de l’exploitation d’une entreprise.
18. Afin de faciliter les calculs, le taux marginal a été utilisé, et on ne tient pas compte des crédits ou déductions personnels auxquels le contribuable pourrait avoir droit, ni de la possibilité d’utiliser la déduction pour gain en capital. Il est également tenu pour acquis qu’aucun choix en 1994 n’a été effectué.
19. Le taux réel effectif diffère au cas par cas; il dépend de la période de détention, du montant du gain et du taux d’inflation.
20. Michelle Harding et Melanie Marten, Statutory tax rates on dividends, interest and capital gains: The debt equity bias at the personal level, OECD Taxation Working Papers No. 34, 2018, p. 29. Le Chili, le Mexique, le Portugal, la Grèce et la Turquie sont aussi cités à cet égard.
21. Ted Cruz, « Sen. Cruz, Rep. Davidson Introduce the Capital Gains Inflation Relief Act », Communiqué de presse, 11 mars 2021.
22. Worldwide Tax Summaries, Israel, Income determination, 18 février 2022.
23. Idem.
24. Erica York, « An overview of capital gains », Tax Foundation, p. 2-4.
25. Ted Cruz, op. cit., note 22.
26. 117e congrès, 1re session, A Bill to amend the Internal Revenue Code of 1986 to provide for the indexing of certain assets for purposes of determining gain or loss, 3 novembre 2021, p. 4-5. Contrairement à l’IPC, qui reflète l’évolution des prix à la consommation, le déflateur du PIB mesure les prix des biens et services achetés par les consommateurs, mais aussi, notamment, ceux payés par les entreprises et les administrations publiques, voir à ce sujet par exemple US Bureau of Labor Statistics, Publications, « Comparing the Consumer Price Index with the gross domestic product price index and gross domestic product implicit price deflator », Monthly Labor Review, mars 2016.
27. Erica York, op. cit., note 25, p. 6.
28. Alex Whalen et Jason Clemens, « Correcting Common Misunderstandings about Capital Gains Taxes », Institut Fraser, janvier 2021, p. 3.
29. Frank Lochan, « Should Inflation Be a Factor in Computing Taxable Capital Gains in Canada? », Canadian Tax Journal, 2002, vol. 50, no 5, p. 1842.
30. Ricardo de O. Cavalcanti et Andrés Erosa, « A Theory of Capital Gains Taxation and Business Turnover », Economic Theory, vol. 32, no 3, septembre 2007, p. 493. L’auteur, sur la base d’une modélisation du small business turnover, conclut à une augmentation de la production de 0,26 % en cas d’indexation sur l’inflation des gains en capital.
31. Kyle Pomerleau, « Economic and Budgetary Impact of Indexing Capital Gains to Inflation », Tax Foundation, Fiscal Fact n° 610, septembre 2018, p. 5.
32. Statistique Canada, op. cit., note 1.

Québec doit se mettre à la diète

Par Olivier Rancourt 

Dernièrement, nous apprenions que depuis 2018, le nombre de fonctionnaires québécois a augmenté de 13 %, alors que le nombre d’emplois dans le secteur privé, incluant les travailleurs autonomes, a diminué d’environ 0,05 %, soit 1600 emplois en moins sur la même période. Pourtant, cette tendance n’est pas observée pour l’Ontario ni à l’échelle canadienne. Tout comme applaudir dans l’avion lors d’un atterrissage, il s’agit d’une tendance strictement québécoise qui perdure depuis des années. Dans ce contexte, c’est désormais près d’un employé québécois sur quatre qui travaille pour le gouvernement.

Les conséquences pour les entreprises québécoises sont claires : elles doivent rivaliser avec le gouvernement pour attirer la main-d’œuvre. La différence majeure réside dans le fait que le gouvernement peut toujours offrir plus que le privé – parfois en salaire, mais souvent en conditions de travail, régimes de pension, etc. – pour attirer des employés. En effet, contrairement aux entreprises, il n’a pas comme objectif d’être rentable en tout temps pour survivre, ou du moins n’a pas les mêmes contraintes budgétaires et de performance que le secteur privé. Incapables de pourvoir leurs postes vacants, certaines entreprises doivent donc refuser des contrats ou diminuer leurs opérations pour survivre avec moins d’employés, ce qui nuit à la prospérité du Québec. Après tout, ce sont les entrepreneurs qui créent la richesse, et non l’État.

Non seulement cette concurrence pour les travailleurs amplifie la pénurie de main-d’œuvre, mais chaque personne supplémentaire employée par l’État coûte plus cher aux contribuables québécois. N’oublions pas que ceux-ci sont toujours les plus lourdement imposés en Amérique du Nord, et que le ministre Girard affirmait en mars que le déficit structurel augmentera de plus de 6,5 milliards de dollars en raison de la pandémie. L’état des finances publiques exige que l’on reconsidère la pertinence de plusieurs programmes de création d’emplois dans le secteur public et de dépenses gouvernementales.

Trop d’investissements publics

Un des facteurs qui expliquent la faible création d’emplois du secteur privé, autre que la hausse des embauches au sein de la fonction publique, est le surinvestissement du gouvernement au Québec. Depuis 2014, les investissements publics ont crû presque quatre fois plus rapidement que les investissements privés. La conséquence de ce surinvestissement du public est ce que l’on appelle en économie un effet d’éviction : le gouvernement remplace une partie de la demande privée par la demande publique.

C’est le même son de cloche pour le gouvernement fédéral. Le Canada fait partie des pays de l’OCDE ayant le plus haut niveau d’investissement public, et est aussi celui avec le niveau d’investissement privé le plus bas.

Alors que les dépenses gouvernementales ne cessent de croître et que la taille de l’État explose, nous nous retrouvons en pénurie de main-d’œuvre, avec près de 195 000 postes vacants au Québec. Nous sommes en droit de nous demander pourquoi l’État prend une place de plus en plus importante face au secteur privé. Ses dépenses ne font qu’éclipser la création d’emplois par les entreprises, en plus d’amplifier la dette publique, tant fédérale que provinciale. Après tout, rien n’est gratuit dans ce bas monde et cette dette devra être remboursée éventuellement, soit par une hausse de taxes ou par une diminution des services à la population.

L’analyse des chiffres est claire : les différents paliers de gouvernement interviennent trop dans l’économie, ce qui crée des effets néfastes pour tous. Les gouvernements doivent se désengager de l’économie et laisser les entreprises créer de la richesse et innover. C’est une des meilleures façons de créer de la prospérité à long terme tout en atténuant la pénurie de main-d’œuvre.

Olivier Rancourt est économiste à l’IEDM. Il signe ce texte à titre personnel.

Laissons les policiers faire leur travail et les entrepreneurs s’occuper du reste

 Depuis quelque temps, le taux de criminalité est en hausse. En même temps, les pressions financières sur nos corps policiers se multiplient. Ce cahier de recherche propose une nouvelle façon de concevoir la répartition des tâches policières qui pourra générer des économies substantielles tout en améliorant la qualité des services à la population.

* * *

Ce Cahier de recherche a été préparé par Krystle Wittevrongel, analyste en politiques publiques à l’IEDM, et Olivier Rancourt, économiste à l’IEDM.

Les taux de criminalité au Canada ont connu une modeste remontée ces dernières années. Ce revirement, conjugué à l’augmentation des coûts, a nécessité un effort de conciliation entre la responsabilité financière et la nécessité de lutter contre la criminalité. Le moment est donc venu de se pencher sur le bien-fondé de l’exécution de certaines tâches par des effectifs policiers hautement qualifiés. Le recours à des professionnels de la sécurité titulaires d’un permis en complément aux forces policières permettrait d’alléger les pressions budgétaires, d’augmenter l’efficacité des services de police, de réduire la criminalité et d’augmenter la satisfaction professionnelle des policiers.

Chapitre 1 − Des agents de sécurité à la rescousse

• Les tâches principales de la police exigent une combinaison de compétences physiques, cognitives, émotionnelles et interpersonnelles pour lesquelles les policiers reçoivent une formation approfondie. Pourtant, on estime que moins de 10 % des tâches effectuées par les policiers font appel à l’ensemble de ces compétences.
• De plus en plus de ressources policières sont sollicitées pour des tâches secondaires, et les rôles et responsabilités des services de police dans les activités non criminelles se sont élargis, un exemple typique de glissement de mission.
• Une analyse de 2005 portant sur trente ans de données relatives aux services de police en Colombie-Britannique a révélé qu’au total, les policiers consacrent 40 % de leur temps à des tâches administratives et à la rédaction de rapports, sans compter l’heure supplémentaire non rémunérée que chaque policier consacre quotidiennement à la paperasse.
• Certains éléments secondaires du travail de la police ne nécessitent pas l’autorité, la formation spécialisée ou la crédibilité d’un policier et peuvent être pris en charge par des agents de sécurité. Ainsi, les policiers pourraient se consacrer davantage aux tâches principales et à la lutte contre la criminalité.
• Les agents de sécurité sont en mesure d’offrir un certain nombre de services qui se prêtent bien à un soutien aux effectifs policiers dans quatre grandes catégories opérationnelles, soit les services administratifs, le soutien aux enquêtes, les services nécessitant des connaissances hautement spécialisées et techniques, et les services en uniforme assortis de pouvoirs policiers limités.
• La sous-traitance de certaines tâches policières bénéficie de l’appui de la population. Dans un sondage réalisé en 2017, une majorité de Canadiens (59 %) était d’accord pour que des entreprises de sécurité privée effectuent des tâches de soutien qui sont présentement prises en charge par des policiers.

Chapitre 2 − Réformes potentielles : études de cas

• Nous proposons plusieurs réformes en lien avec les éléments qui bénéficient de l’appui du public. Par le biais d’études de cas en Alberta et au Québec, nous illustrons la manière dont le personnel de sécurité peut être utilisé par les forces policières pour réduire les coûts sans compromettre la qualité des services.
• L’Alberta compte un total de 7687 policiers, qui touchent une rémunération annuelle moyenne de plus de 133 000 $. Au Québec, la rémunération annuelle médiane des 15 622 policiers de la province s’élève à près de 117 000 $. En comparaison, un professionnel de la sécurité touche une rémunération annuelle d’un peu moins de 53 000 $ en Alberta et d’un peu plus de 49 000 $ au Québec.
• Chaque année, ces policiers hautement qualifiés consacrent plus de six millions d’heures en Alberta et près de treize millions d’heures au Québec à la rédaction de rapports et à l’exécution d’autres tâches administratives chronophages, pour lesquelles ils sont généreusement rémunérés.
• Des agents de sécurité peuvent également être employés comme auxiliaires pour diverses activités policières au Québec relevant de la catégorie « gendarmerie » sans complication majeure, du moins dans une certaine mesure.
• Nous estimons une réduction possible du fardeau des contribuables québécois de 525 à 615 millions de dollars annuellement. Cela représente une réduction annuelle potentielle de 17 % à 20 % des dépenses de fonctionnement.
• Les agents de sécurité peuvent aussi facilement appuyer les policiers albertains dans la gestion de la circulation en s’acquittant de tâches telles que la patrouille, diriger la circulation et les interventions sur les lieux d’une collision.
• On peut prévoir un allégement du fardeau des contribuables albertains de 171 à 225 millions de dollars par année. Cela représente une réduction annuelle potentielle de 11 % à 14 % des dépenses de fonctionnement.

Chapitre 3 − Intégration progressive du personnel de sécurité

• Le recours à des agents de sécurité au sein des forces policières en place se ferait de manière progressive, en remplaçant peu à peu certains policiers qui partent à la retraite ou qui quittent le service pour d’autres raisons. Par conséquent, les économies réalisées augmenteraient elles aussi de manière progressive.
• À mesure que les policiers pourront se concentrer davantage sur les tâches principales de leur travail en raison du délestage de certaines tâches et de la réduction du glissement de mission, leur satisfaction professionnelle augmentera, tout comme leur motivation et la qualité de leur travail. Inversement, les taux d’absentéisme et de roulement devraient diminuer.
• Une plus grande satisfaction au travail et une réduction du taux de roulement auront une incidence positive non seulement sur les communautés au sein desquelles ces policiers œuvrent, mais aussi sur les fonds publics, en raison de la réduction des dépenses liées à la formation et à la gestion.
• Se tourner vers les entrepreneurs pour appuyer les effectifs policiers de manière complémentaire est une stratégie qui a été mise à l’essai dans un certain nombre d’endroits. L’exemple du Royaume-Uni démontre que ce type de sous-traitance permet effectivement aux policiers de se recentrer sur leurs tâches principales, augmentant ainsi la qualité des services offerts à la communauté.
• En 2012, par exemple, la police du Lincolnshire a signé un contrat de 10 ans avec G4S, une entreprise de sécurité privée. En confiant les tâches administratives et certaines tâches secondaires à G4S, elle a pu économiser plus de 5 millions de livres sterling (6,8 millions de dollars canadiens) la première année, et le taux de criminalité a chuté de 14 %.
• Alors que les pressions budgétaires continuent de croître, il est impératif de reconnaître et d’utiliser les ressources et le soutien disponibles par le biais d’un personnel de sécurité hautement formé et qualifié.

Lire le Cahier de recherche (Format PDF)