Pourquoi le « privé » est-il plus efficace que le « public »?

Henri Lepage, dans son ouvrage, « Pourquoi la propriété privé », publié chez Hachette en 1985, donne une réponse fort éclairante à cette question (P. 133-137).

Essentiellement, c’est la notion de profit, notion inconnue ou sciemment ignorée par les politiciens et fonctionnaires, qui impose aux gestionnaires de l’entreprise privée la recherche constante de l’efficacité optimale. Il écrit :

Le profit est un « résidu » qui se définit par la différence entre les recettes de l'entreprise et ce qu'a coûté la production. Si quelqu'un est personnellement « propriétaire » de ce résidu, toute situation où l'entreprise ne produit pas au moindre coût entraîne pour lui un « coût » dont le montant est égal au profit supplémentaire que cette entreprise aurait pu encaisser si elle avait utilisé une technique de production plus performante ; il aura donc intérêt à l'éliminer en encourageant ses collaborateurs à faire un effort supplémentaire d'économie, de rationalisation de la production, d'innovation technique (ou commerciale).

…alors que :

Le système bureaucratique est ainsi un système de décision où le pouvoir des « producteurs (fonctionnaires) » — dont l'intérêt personnel est de produire plus cher : bureaux plus spacieux, moquettes plus épaisses, charges de travail plus faibles, davantage de secrétaires, etc. — est en fait beaucoup plus grand que celui des « acheteurs (les contribuables représentés par les politiciens) » dont l'intérêt est, à l'inverse, que le produit final soit fabriqué aux coûts les plus faibles possible compatibles avec le cahier des charges.

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La propriété, « procédure de découverte »

La meilleure façon d'évoquer le troisième avantage que présente la propriété privée dans l'entreprise est de prendre deux cas de figure extrêmes et de raisonner en les comparant : d'un côté, une firme bureaucratique en position de monopole, administrée par des fonctionnaires (un service public comme la poste, par exemple) ; de l'autre, une firme privée ayant un unique actionnaire et qui fonctionne en univers concurrentiel.

On suppose qu'il s'agit de deux firmes techniquement identiques, produisant les mêmes biens. La seule différence est institutionnelle. Le patron de la première est un homme qui se voit déléguer le droit d'organiser et de contrôler le travail des autres, mais qui n'a aucun droit sur le profit que sa gestion est susceptible de dégager ; sa seule rémunération est le salaire qui lui est versé au même titre que les autres travailleurs, et dont le montant est déterminé en fonction d'une grille indiciaire extérieure. Le patron de la seconde est un homme qui, du fait de ses titres de propriété, rassemble dans sa main l'ensemble des droits afférant, d'une part à l'organisation et à la gestion interne de la firme, d'autre part à la propriété du résultat résiduel de ses activités. Autrement dit, du point de vue de la gestion des ressources de l'entreprise, on a d'un côté dissociation entre le droit au profit et le droit au pouvoir (le droit au profit revenant à la collectivité, propriétaire légale de l'entreprise), et de l'autre confusion entre les deux.

Les fonctionnaires d'un service public sont des producteurs comme les autres, utilisant des ressources (humaines, financières, technologiques) pour fabriquer des produits ou rendre des services dont la particularité est qu'ils ne sont pas écoulés sur un marché concurrentiel, mais vendus en bloc à la collectivité par l'intermédiaire du Budget, dans le cadre de ce que les économistes appellent une situation de « monopole bilatéral » (un seul vendeur, un seul acheteur). Dans un tel système, c'est la collectivité — par la voix du gouvernement, sous le contrôle des parlementaires — qui en quelque sorte passe commande d'un service donné dont les caractéristiques (quantité, qualité, spécificités) et l'enveloppe financière de production font l'objet d'une négociation bilatérale entre la direction de ladministration publique concernée (notre firme bureaucratique) et les services centraux du Budget.

Comme toute entreprise, chaque administration ou service public a une fonction de production implicite qui détermine le coût de production unitaire du service fourni, et donc le montant des crédits budgétaires globaux nécessaires pour exécuter le cahier des charges défini par le pouvoir politique. Mais comment est déterminé ce coût unitaire qui, à son tour, détermine le niveau des demandes budgétaires ? Par un processus itératif analogue à celui que l'on vit dans toute entreprise, même concurrentielle. La direction centrale envoie des instructions à ses différents services pour que ceux-ci lui indiquent les besoins budgétaires nécessaires à l'exécution des tâches qui leur sont confiées. Ces directives sont à leur tour déconcentrées au niveau des bureaux puis le tout remonte vers le haut.

Comme dans l'entreprise, chaque prévision budgétaire se déduit du coût comptable des services fournis dans le passé, modifié en fonction d'exigences ou de découvertes nouvelles. Comme dans l'entreprise, la tendance naturelle des bureaux est toujours de se plaindre de l'insuffisance des enveloppes qui leur sont allouées. Réflexe tout à fait humain, la notion de coût étant par définition, toujours parfaitement subjective : on n'a jamais assez d'effectifs pour faire le travail demandé ; les salaires sont insuffisants pour engager un personnel de qualité ; les conditions de travail ne sont pas à la hauteur de l'effort demandé aux exécutants, etc. Moyennant quoi la remontée des prévisions budgétaires s'accompagne à chaque échelon du processus de décision d'une série d'arbitrages visant à rendre compatibles des demandes qui, globalement, ne le sont pas. Tout cela jusqu'à l'arbitrage final du gouvernement entre les demandes budgétaires émanant de ses différentes administrations.

Le rôle de l'arbitrage, qu'il se situe au sommet de la hiérarchie ou au niveau des services, est de contester les évaluations implicites que les services font de leurs coûts de production. Amputer une prévision budgétaire qui remonte d'un service subalterne revient à dire à ses subordonnés : « Vous devez produire autant en nous coûtant moins cher. » Dans la négociation qui s'engage, la connaissance des coûts de production possibles est déterminante. Mais comment un chef de service ou le patron d'un ministère connaissent-ils les coûts de production « possibles » de leurs services ? Leur seule source d'information provient des services mêmes dont ils sont censés contrôler les dépenses. De la même façon, comment le pouvoir politique ou parlementaire peut-il savoir si les estimations budgétaires qui lui parviennent reflètent bien l'effort maximal de ses administrations pour rechercher les coûts de production les plus bas possible ? Lui aussi dépend des informations qui remontent des services dont il est censé contrôler l'activité.

Le système bureaucratique est ainsi un système de décision où le pouvoir des « producteurs » — dont l'intérêt personnel est de produire plus cher : bureaux plus spacieux, moquettes plus épaisses, charges de travail plus faibles, davantage de secrétaires, etc. — est en fait beaucoup plus grand que celui des « acheteurs » dont l'intérêt est, à l'inverse, que le produit final soit fabriqué aux coûts les plus faibles possible compatibles avec le cahier des charges.

Dans l'entreprise privée, les choses fonctionnent, en principe, de la même manière. Chaque usine, ou chaque atelier, tente d'obtenir le plus possible de sa direction générale qui est en position d'acheteur vis-à-vis de ses différents services, comme le ministre l'est à l'égard de ses différentes directions. Mais la position de l'acheteur « privé » n'est pas identique à celle de l'acheteur public. Si l'information pour connaître les meilleurs coûts de production possibles dépend toujours de données transmises par des échelons inférieurs, il existe un contrepoids inconnu dans l'administration : la concurrence. Celle-ci, par le système des prix, apporte un ensemble d'informations sur les coûts des concurrents qui produisent des biens similaires ou directement substituables. Si les prix du concurrent sont plus bas, c'est qu'il produit moins cher et donc que les données qui remontent de la base de l'entreprise ne reflètent pas ce qui pourrait être réalisé si vraiment chacun faisait l'effort maximum pour produire le moins cher possible. Autrement dit, dans l'entreprise privée, le pouvoir du « producteur » a pour contrepoids l'information autonome dont la direction bénéficie du fait de la présence d'entreprises concurrentes. Les décisions seront donc prises en fonction d'un bien plus grand nombre d'informations sur les coûts el les technologies possibles.

Cependant, il ne suffit pas que cette information « parallèle » existe pour que l'entreprise mobilise instantanément toutes ses ressources et toutes ses énergies humaines et techniques pour obtenir — ou plutôt « découvrir » — les coûts de production les plus bas possible. Encore faut-il que, du bas de l'échelle aux échelons les plus élevés, chacun se sente motivé par une telle tâche, ou fasse tout ce qui est en son pouvoir pour essayer de motiver les autres. C'est alors que réinterviennent les « droits de propriété ».

Le profit est un « résidu » qui se définit par la différence entre les recettes de l'entreprise et ce qu'a coûté la production. Si quelqu'un est personnellement « propriétaire » de ce résidu, toute situation où l'entreprise ne produit pas au moindre coût entraîne pour lui un « coût » dont le montant est égal au profit supplémentaire que cette entreprise aurait pu encaisser si elle avait utilisé une technique de production plus performante ; il aura donc intérêt à l'éliminer en encourageant ses collaborateurs à faire un effort supplémentaire d'économie, de rationalisation de la production, d'innovation technique (ou commerciale). Cela dit, si cette personne est également actionnaire de la firme, à cette perte immédiate de revenu s'ajoute un effet patrimonial lié aux conséquences que la moindre rentabilité de l'affaire entraîne sur la valeur marchande de ses avoirs investis dans l'entreprise. Sa motivation à bien choisir ses collaborateurs et à exiger d'eux le maximum, par des mesures de contrôle interne, mais aussi par la mise en place de systèmes d'incitation appropriés, n'en est que plus grande. Elle est sans commune mesure avec celle que peut ressentir un directeur d'administation salarié.

Qu'il en fasse plus ou moins, ce dernier a toutes chances de conserver, à terme, à peu près la même rémunération. Pour qu'il ressente une différence, sinon à ce niveau, du moins à celui de ses perspectives futures de carrière — et donc de gains, il faudrait que ses supérieurs hiérarchiques soient en mesure d'apprécier, de façon autonome, qu'il n'en fait pas assez ; et donc qu'ils dispoisent eux-mêmes d'informations fiables. Or c'est de celui-là même qu'ils ont pour mission de surveiller et de contrôler qu'elles leur proviennent principalement...

Dans cette perspective, le profit n'est pas seulement la rémunération du capital ou du patron. C'est un mécanisme dont l'une des fonctions les plus importantes — sinon la plus importante — est de mobiliser les énergies de l'entreprise non seulement pour rechercher les coûts de production les plus bas possible, mais également pour découvrir de nouveaux produits, de nouveaux marchés, de nouveaux services, de nouvelles technologies, de nouveaux savoir-faire, etc.

Dans l'entreprise, les institutions de la propriété privée n'ont, pas seulement pour fonction de veiller à ce que chacun d'entre nous soit le plus efficace possible dans les fonctions qui sont les siennes. Dans un univers dominé en permanence par une incertitude radicale, elles constituent aussi ce que Hayek appelle une « procédure de découverte » — c'est-à-dire un mécanisme dont l'existence même permet à chacun d'entre nous d'agir et de décider à partir d'une somme d'informations, de connaissances et de savoir-faire, souvent tacites et informulables, dont nous ne pourrions disposer sans la présence d'un réseau d'échanges libres et concurrentiels reposant sur le double principe de la liberté de la propriété et de la liberté des contrats.