La détérioration des institutions politiques (2/2)

“Political Order and Political Decay: From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy”, par Francis Fukuyama.

Voir la première partie de ce billet ici.

L’Afrique

En raison des maladies et du manque apparent d’opportunités économiques, les Européens n’ont pas colonisé l’Afrique en grand nombre et n’y ont pas importé leurs institutions (comme ils le firent en Inde, en Australie ou en Amérique). Ils n’ont cherché qu’à en exploiter les ressources, ce qui inclus évidemment les esclaves. Ils ont alors ruiné les anciennes institutions indigènes sans toutefois en construire de nouvelles.

Il est donc peu surprenant que suite à l’indépendance de ces pays, des régimes patrimoniaux y aient émergés, lesquels sont centrés sur un leader fort à la tête d’un système présidentiel, et non parlementaire. L’autorité de ces présidents est quasi absolue, sans contrôle des cours de justice, des législateurs, des ministres et, bien entendu, sans égard pour la constitution, le tout sans limite de mandat. Évidemment, cette structure politique a été dominée par le clientélisme et la corruption massive. Au Zaïre de l’ère Mobutu, il y avait environ 600,000 fonctionnaires, alors que selon la Banque Mondiale, il n’en fallait pas plus de 50,000.

Au Kenya, les 5 principaux groupes ethniques représentent environ 70% de la population. Au Kenya postindépendance, ce sont les Kikuyu qui ont pris le pouvoir politique et l’ont forgé en un système de patronage politique. Dans ce pays, comme dans bien d’autres en Afrique, le gouvernement est un véritable butin qu’il est très payant de capturer pour pouvoir l’utiliser à son avantage. Lorsqu’un président issu d’un autre groupe ethnique pris le pouvoir quelques années plus tard, le flux de patronage fut redirigé à l’avantage de cet autre groupe ethnique.

Fukuyama dresse une comparaison fort intéressante entre le Nigéria et l’Indonésie, dont les populations sont similairement très nombreuses, ethniquement diversifiées et bénéficiant d’importantes réserves pétrolières. En 1960, le PIB per capita de l’Indonésie représentait 60% de celui du Nigéria. En 2010, il était 118% plus élevé. Au cours de cette période, l’Indonésie a réussi à diminuer sa dépendance économique aux exportations pétrolières, alors que cette même dépendance a augmenté au Nigéria. Comment expliquer ces chemins divergents?

Entre les années 1970s et 2000s, le Nigéria a reçu environ $400 milliards en revenus pétroliers. Cet argent n’a cependant pas fait son chemin en investissements ou en éducation ou encore en paiements de transfert à la population. Il a été subtilisé par les politiciens et fonctionnaires. Cette corruption endémique a été causée par une bureaucratie de type patrimoniale, qui n’a pas été réformée avant l’ouverture à la démocratie lors de l’indépendance du pays en 1960. L’une des barrières à toute réforme est que la population est divisée en plus de 250 communautés ethniques, qui n’arrivent pas à s’unir pour faire face aux élites corrompues et les évincer du pouvoir. Au contraire, chaque communauté tente d’obtenir la plus grande part possible des miettes restantes des revenus du pétrole, que les élites utilisent pour acheter le statu quo (i.e. clientélisme).

Avant le 20^e siècle, l’Indonésie n’existait pas en tant que pays. Sous le règne du dictateur sanguinaire Suharto, le pays a développé une bureaucratie moderne et significativement augmenté l’accès à l’éducation. Lorsque le pays est revenu à la démocratie, il était en bien meilleure position d’un point de vue institutionnel. Fukuyama rappelle que de nombreux états modernes ont été forgés de manière autocratiques, souvent alors que ces pays faisaient face à de sévères menaces à leur sécurité nationale (Chine, Allemagne, Japon, France, etc). En revanche, quand la démocratie est introduite avant l’établissement d’une bureaucratie moderne, la qualité du gouvernement s’en ressent à la baisse (Grèce, Italie, États-Unis). L’exemple de l’Indonésie ne va pas sans rappeler celui du Chili…

L’Amérique Latine et le Costa Rica

Pourquoi est-ce que des gouvernements modernes n’ont pas émergé d’Amérique Latine comme ce fut le cas en Europe? Selon Fukuyama, l’explication principale est que l’Amérique Latine n’a pas été impliquée dans des guerres inter-états, comme le furent la Chine, le Japon, la Prusse et la France, voire même les États-Unis (l’ère Progressive a été marquée de la Première Guerre Mondiale). Comme Fukuyama l’expliquait dans le premier volume, la guerre est un moteur d’expansion  et de modernisation du gouvernement.

Pourquoi le Costa Rica n’est pas devenu une « république de bananes » comme les autres pays similaires qui l’entourent? Ce pays est plutôt devenu une démocratie relativement bien gouvernée, bénéficiant d’industries exportatrices (Intel et Boston Scientific y ont des établissements) et d’un fort secteur de l’éco-tourisme. Le PIB par habitant y est de 2 à 4 fois plus élevés que ses voisins les plus proches. Pourtant, ce pays ne disposait pas de ressources naturelles importantes, ni d’un climat favorable, ni d’un historique politique porteur.

Ce pays fut très instable politiquement dans la première moitié du 20^e siècle, ce qui mena à une guerre civile en 1948. Puis, le pays retourna à la démocratie et adopta une nouvelle constitution qui résultat en l’abolition de l’armée (qui est généralement un outil important pour les oligarques et les dictateurs). Ces changements institutionnels ont fait en sorte que ce pays n’a plus jamais vu émerger une oligarchie pouvant faire main basse sur le pouvoir politique et le manipuler à sa guise.

En Argentine, un pays qui avait tout pour réussir (ressources, démographie, climat, etc), le pouvoir a longtemps été concentré entre les mains d’une poignée de riches familles de propriétaires terriens. Suite à de nombreux bouleversements, un dénommé Juan Perron accéda au pouvoir grâce à un coup en 1943. Ce dernier allait mettre en place un système qui a depuis été maintes fois copié en Amérique Latine : le populisme.

Ce système politique consiste à s’engager dans des politiques sociales hautement redistributrices, lesquelles permettent de gagner des votes auprès des classes pauvres et ouvrières, mais qui sont économiquement désastreuses et insoutenables à long terme. Ces politiques incluent les transferts aux pauvres, les nationalisations, les expropriations, les tarifs douaniers, les quotas, la manipulation de la devise et la taxation excessive. Le pays est ensuite graduellement devenu un régime patrimonial dominé par le clientélisme et la corruption, une tendance qui s’accéléra sous le règne des Kirchner.

Le rôle du gouvernement

Selon Fukuyama, ce que l’on devrait s’attendre d’un gouvernement est la sécurité civile, la protection des droits de propriété, s’assurer de la disponibilité de services d’éducation et de santé et la construction d’infrastructures nécessaire à l’activité économique, surtout de fournir les fameux « biens publics », ce qui inclue un air de qualité, la défense nationale, le système légal et la protection de la santé publique et de la sécurité civile. Cependant, s’assurer que ces biens et services soient disponibles ne signifie pas pour autant que le gouvernement lui-même doivent les fournir directement. Fukuyama ajoute aussi la règlementation des externalités (comme la pollution de l’eau d’une rivière par une usine située en amont) et de l’asymétrie informationnelle (voir ceci). Et finalement, un filet de sécurité sociale pour les plus démunis.

La croissance économique : un moteur de changement institutionnel

La croissance économique résultant de la division du travail et de l’élargissement des marchés engendre de nouveaux groupes socio-économiques, qui en viennent à se mobiliser et à exiger de participer au système politique. C’est de cette manière que la croissance économique mène à la démocratie. Les grandes révolutions européennes de 1848 (le Printemps des Nations) ont été menées par des groupes issus de la classe moyenne, laquelle n’existait pas un siècle ou deux auparavant.

La croissance économique peut souvent être le point de départ d’une transition d’un gouvernement patrimonial ou clientéliste vers une bureaucratie moderne, sans toutefois garantir que ce soit toujours le cas. Cette transition est particulièrement difficile quand cette croissance économique ne résulte pas d’entrepreneurs répondants aux demandes du libre-marché, mais est plutôt dictée par des gouvernements qui tentent de promouvoir le développement économique selon leur vision. Cela explique pourquoi tant de pays émergents n’ont pas réussi à établir une gouvernement moderne et une démocratie vibrante.

Conclusion

Impossible de dresser un résumé exhaustif de cet ouvrage tellement riche sans que ce billet ne devienne beaucoup trop long (il l’est possiblement déjà…).

Cependant, je pense que Fukuyama dresse un portrait intéressant du système politique Américain, l’utilisant comme exemple de déclin institutionnel résultant de la repatrimonialisation du gouvernement. Il permet de comprendre les failles de ce système, qui sont en train de plonger ce pays dans le chaos à l’heure actuelle et où rien ne semble pouvoir être accompli efficacement par la classe politique.

Les comparaisons entre Grèce/Italie et Allemagne, ou entre Tanzanie et Kenya, ou encore entre Nigéria et Indonésie nous permettent de mieux comprendre sa vision des choses et évoquent des concepts essentiels en ce qui concerne le développement économique.

J’apprécie particulièrement le scepticisme de Fukuyama envers la démocratie et qui non seulement ne doit pas décider de tout, mais ne doit pas non plus arriver trop tôt dans le développement d’un pays, qui doit d’abord développer une bureaucratie moderne, établir l’état de droit protégeant les droits de propriété privée, ce qui mènera à la croissance économique, puis à l’émergence d’une classe moyenne incluant des entrepreneurs, lesquels exigeront la transition vers la démocratie. Le non-respect de cet itinéraire cause généralement de graves problèmes institutionnels.

En ce sens, cet ouvrage constitue un apport essentiel à la compréhension du développement économique et la mise en place d’institutions politiques efficaces et durables. Espérons qu’il tombera entre les mains de certaines personnes impliquées dans le Consensus de Washington…